前言
2018年7月的最后一周，香港联交所先后有博骏教育、希望教育两家教育行业公司挂牌上市，前者上市首日股价大涨21.61%，后者募资净额超过30亿港元。仅2018年，已有7家教育行业公司在交易广场敲钟。在A股趋严、港股开放的当下，教育行业迎来了“飓风级”的风口。
在K12、学前教育、早教等细分赛道的领跑者把握上市窗口期的时候，同在行业风口上的民办培训机构[1]的定位却稍显尴尬。
囿于法规限制，民办培训机构的定位和监管都非常模糊。全国布局的民办培训机构对此感受会非常明显：A地的培训中心归工商部门管理，B地却推给了教委，C地的教委很可能要求先办理办学许可证；好不容易按照各方要求办妥了一道道手续，最后登记下来的经营范围里还不能有“培训”。从我们接触过的项目来看，这样的情况绝非个例。
虽然颇有些“爹不疼、娘不爱”的意味，但在“课后三点半”等政策支持下，民办培训机构无疑是教育行业的富矿。而对于这些资质优良的公司，如何理解监管逻辑，合法合规开展业务？怎么选择合适的路径上市？市场上参谋者众，声音纷杂，其中也不乏可能把路带偏了的选手。
本文不求拨云见日，旨在基于对法律法规的理解、对市场案例的梳理和我们的过往经验，提供相对中肯而客观的观点，供从业者参考。
[1] 广义的民办培训机构中，包括主营文化教育（例如K12课后辅导）、主营职业教育和资格考试和以素质教育为主的培训机构。根据相关法规精神，我们倾向于认为，以业务内容区分，前两类的“培训机构”更类似其相应类别的教育机构，而素质教育类的培训机构，才是传统意义上最典型的民办培训机构。因此，本文取狭义解释，民办培训机构主要指从事素质教育的培训机构。
监管
2003年《中华人民共和国民办教育促进法》（“《民促法》”）出台以来，民办培训机构长期以来适用的规定都是8个字——“由国务院另行规定”。
2003年和2013年的《民促法》中，文化教育的民办学校划归教育部门管理、职业技能培训的民办学校划归劳动部门管理，而“在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构的管理办法，由国务院另行规定”。
国务院的另行规定持续难产，《民促法》又并没有明确将经营性的民办培训机构划归工商部门管理。无法可依的情况下，民办培训机构只能被动适应各地工商、教育甚至劳保部门的要求。
2016年《民促法》的修订也并未带来好消息：新《民促法》删除了关于民办培训机构的内容，同时对于《民促法》适用范围、民办学校的范围等相关表述均未作修改。
《民促法》适用于“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动”，同时：
2003年和2013年《民促法》将经营性的民办培训机构排除在适用范围之外，让其监管由“国务院另行规定”，实际上将“教育机构”和“民办培训机构”做了区分，“民办培训机构”不属于“教育机构”；
2016年《民促法》删除“民办培训机构”相关表述，却并未更改“教育机构”的定义，因此2016年《民促法》语境下的民办学校依然包括“依法举办的其他民办教育机构”，那么“其他民办教育机构”是否包括“民办培训机构”？
新《民促法》露面后，不少从业者包括同行认为，民办培训机构从此包括在民办教育机构的范围内，并以2016年底出台的《营利性民办学校监督管理实施细则》（“《实施细则》”）作为补强证据：《实施细则》构建了营利性民办学校的监督管理机制，并在第四十九条规定“营利性民办培训机构参照本细则执行”。
但我们理解，不管是从放松限制、促进民办教育发展的政策趋势，还是从新旧法律的沿革和表述来看，都无法从2016年《民促法》得出“培训机构属于民办教育机构”的结论。同时，《实施细则》作为《民促法》的部门配套政策，只能在《民促法》的范围内对操作层面做出具体规定，在没有上位法作为依据的情况下，要求培训机构参照民办学校（即教育机构）执行，事实上增设了行政许可，违反法律规定。
遗憾的是，或许是本着从严监管的心态，各省市出台的配套规定中，对于“参照”多还是理解成“比照执行”。类似重庆市艺术类培训机构办理营业执照时，被工商和教委相互推诿的现象屡见不鲜
国家层面的法律语焉不详，地方规定各异但普遍严苛，在促进民办教育的大旗下，现行规定对于民办培训机构的发展恐怕并没有起到促进作用。继2018年4月发布《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（征求意见稿）》（“征求意见稿”）后，2018年8月10日司法部公布《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》（“送审稿”），上不了“户口”的民办培训机构终于迎来曙光。
相较于征求意见稿中“民办教育培训机构”和“培训机构”的分类，送审稿“给出了“民办培训教育机构”的概念，各类教育机构、培训机构都能准确对号入座：
同时，在落实国务院“放管服”的指导思想下，各类机构都能清楚自己该去哪儿上什么样的“户口”。
民办培训机构如何以正确的姿势在新《民促法》政策下合规地开展培训业务？我们认为，送审稿给出了相对理想的参考答案。
虽然送审稿不知何时落地，正式出台时是否会再做调整尚不可知；且即使送审稿按目前版本顺利出台，自其颁布到各省市修订地方规定、配合法规落地仍需不少时日。但对于民办培训机构，不仅摆脱了长期被熟视无睹的境地，而且在理顺监管关系后，得到了相当大的自由空间，民办培训机构的“寒冬”已过，“春天”已然不会太远。
案例
据不完全统计，除在中国大陆地区无经营实体的公司外，截至2018年8月15日已有12家内地教育行业公司在香港上市，另有10家公司已向香港联交所递交A1申请，教育行业港股上市如火如荼。截至目前，并无民办培训机构赴港上市，22家公司中有5家公司经营部分培训业务，具体情况如下：
对于教育行业公司上市的重点关注问题，已有不少文章珠玉在前，本文不再赘述。而对于主营培训业务的教育行业公司香港上市，本文力求通过现有案例回答两个问题：
一、是否需要采用VIE架构？
Variable Interest Entities（“VIE”，又称“协议控制结构”），指境外上市主体通过协议的方式控制境内运营实体，以达到将境内实体会计报表并入境外上市主体的目的。根据香港联交所2018年4月第9次更新的上市决策（HKEX-LD43-3），不难看出香港监管机构在VIE架构的适用范围方面不断收紧，原则上要求VIE架构只能在行业有外资准入限制且股权收购无法得到主管机关批准时无法通过股权重组实现控制时适用。
《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》（2018年版）（“2018年负面清单”）新鲜出炉后，教育行业的外资准入限制并未发生重大变化：
前述5家有培训业务的公司中，除直接上市（Ｈ股）的华图教育和沪江教育外，其他3家公司均采用了VIE模式。以2018年7月上市的天立教育为例：
天立教育于2018年2月递表，公司＂从事提供K-12教育服务，辅以专为K-12学生及学前班儿童而设的培训服务＂，除早教中心和中小学外，公司旗下运营有幼儿园、高中及培训中心，培训业务包括幼儿培训、课外培训及音乐、美术及体育培训服务。招股书披露的前述国内运营实体如下：
上述运营主体中，学前教育和高中教育明确属于外商投资限制类，而对于培训中心是否存在外商投资限制，是否必须放在VIE架构内，天立教育做出如下论述：
此外，与其他采用VIE架构的教育公司相同，天立教育也披露了对于取得合作办学外资方的资历、解除VIE等事项的详细计划。
培训业务是否需要纳入VIE架构？因四川省主管机关认为外商投资培训中心亦属于中外合作办学的范围，天立教育给出了肯定的答案。可供对比参考的是，主营K12课外培训的卓越教育经咨询广东省、北京市、上海市及广西省的教育部门，也得到相同的答复。
从法律层面出发，《中华人民共和国中外合作办学条例（2013年修订）》（“《中外合作办学条例》”）作为配套法规，其对于“教育机构”的定义应与《民促法》一致。而从目前案例来看，地方主管机关多数仍将民办培训机构等同于教育机构管理，这样一来，因需适用《中外合作办学条例》且无法满足该规定中对于外资方的资质要求，开展培训业务的教育行业公司也需要采用VIE架构。
送审稿发布后，情况发生了一些微妙变化。对比征求意见稿，送审稿未对民办培训机构的分类监管进行进一步修订。如正式颁布的实施条例保留送审稿第十五条关于民办培训机构的规定，那么主要从事素质教育、成人教育的民办培训机构因不属于外商投资限制行业、又已在监管上明确与民办学校区分，明确不适用《中外合作办学条例》，原则上不需要再采用VIE架构。
同时我们也注意到，多数公司的培训业务往往多点开花：经营课后辅导的同时也提供音乐、体育、美术等课程；或是以线下培训中心为基础，同时提供线上课程服务。对于这些按照送审稿的规定涉及多个类别的培训业务，在审批权限的适用上，我们推测需从严掌握。例如，A机构同时开展课后辅导和素质培训，又无法以分支机构为单位进行明确的业务拆分，那么其在审批权限的适用上，很可能需按照文化教育类的培训教育机构执行，需要取得办学许可。
而同时，对于VIE架构的合法合规性，送审稿带来了很大的不确定性：
第十二条：同时举办或者实际控制多所民办学校、实施集团化办学的社会组织应当具有法人资格……实施集团化办学的，不得通过兼并收购、加盟连锁、协议控制等方式控制非营利性民办学校。
第五条：……在中国境内设立的外商投资企业以及外方为实际控制人的社会组织不得举办、参与举办或者实际控制实施义务教育的民办学校。
送审稿中首次出现了“协议控制”、“实际控制”这样的字眼，但由于并未明确集团化办学的内涵、也无法确认非股权控制是否能明确排除在实际控制之外，按照目前送审稿的相关表述，实施条例对于VIE架构的态度并不明确。港股教育行业上市公司多数主营K12民办学校，实施条例出台后是否需要对上市架构进行调整？定位K12民办学校的公司上市是否还可以采用VIE架构？这些都还有待实施条例正式出台及通过项目实践进一步检验。
受限于规定尚未落地，K12教育赛道的公司有必要观望政策，资本运作的布局和进度会受到较大影响。而民办培训机构并不受VIE政策的达摩克利斯之剑影响，相较于现行规定下的模糊监管，细分行业全面利好。
二、是否必须办理办学许可证？
民办培训机构上市的另一个核查重点是业务合规性，其中又以办学许可证最为突出。正如法规部分所述，民办培训机构的定位和监管不明，导致存在培训业务的公司寻求上市时，必须被动适应地方主管机关的意见。除主营在线业务的沪江教育、新东方在线外，其余三家公司均在咨询地方主管机关意见后办理/筹备办理相关许可。
虽然民办培训机构不应参照民办学校（教育机构）执行，但理想很丰满，现实相当骨感：
据初步整理，已有23个省市发布了民办教育配套规则，其中14个省市涉及民办培训机构需办理办学许可的内容，而6个省市涉及要求素质培训机构办理办学许可。
但如果公司寻求上市，由相关案例窥见，经咨询主管机关意见后需要办理办学许可证的比例可能会更高。此外，虽然天津、陕西、上海、广东等省市已经开始受理办学许可申请，更多省市的规定尚未落地，办理办学许可证不具有可操作性。
与让人头疼的办学许可证相关联，经营范围也在民办培训机构论证业务合规时造成了不小的麻烦。
现行规定下，工商部门明确规定“营利性民办学校（营利性民办培训机构）办学许可系法律明确的工商登记前置审批事项”。且不论其是否妥当，从我们经办的项目来看，全国各地无法在经营范围里登记“培训”、“教育”的情况不在少数。稍好一些的地方，可以根据《企业经营范围登记管理规定》登记“其他未列明的教育（不含须经行政许可审批的事项）”、“文化艺术咨询”、“教育咨询”等字样，或是采用“文化艺术交流”这种擦边球。而擦边球都打不上，无论哪种培训都必须注册民办学校的地方也不在少数。
如实施条例正式出台并采纳送审稿意见，办学许可证和经营范围登记问题将在很大程度上缓解，但按照目前送审稿，民办培训机构如何进行法人登记可能成为新困扰。
送审稿发布后，并未更新民办培训机构的审批权限。虽然成人培训机构、素质培训机构仍可以“直接申请法人登记”，但送审稿将其明确归类在“民办培训教育机构”的概念下，民办培训教育机构需满足“场地、设施设备、办学经费、管理能力、课程资源、相应资质的教学人员” 等一系列要求。
那么，通过什么样的程序、提交哪些资料、由哪个部门来确认民办培训机构符合要求？——“具体办法由省级人民政府教育行政部门会同有关部门制定。”
让人担心的是，按照各省市的民办教育配套规则，地方政府和主管机关可能很难收回“伸出去的手”。
以上海为例，根据其现行配套规定和我们项目实践，民办培训机构需要在取得教育部门办学许可后，向工商申请设立登记。按照送审稿，其必须取消主管机关的前置审批，将权限交还给工商部门。
那么工商部门怎么办？我们认为合理合法的做法是，如申请设立民办培训机构（公司），除常规程序和资料外，工商部门可以要求提供额外资料，证明民办培训机构符合场地、设备、人员等要求；且工商部门对于这些资料仅做程序性审查，不进行实质性判断，以避免实质上增设审批，违反实施条例规定。
即使“各方势力”都能管住自己的手，证明民办培训机构符合相关要求本身也非常繁琐，同样以上海为例，设立民办培训机构需额外提供：
拟聘用的专兼职教师名单和任教内容、身份证明、学历证明、教师任职资格证书以及职业资格等级或专业技术职务任职资格证明；
拟聘用的专职管理人员名单、所任岗位、身份证明、学历证明、工作经历证明以及职业资格等级或专业技术职务任职资格证明；
拟聘用的专兼职财会人员名单、所任岗位、身份证明和从业资格证明；
住所相关证明材料：作为培训场所的，提交房屋安全证明和消防安全许可证明；提供食宿的或招收外省市人员来沪参加培训的，还应提交对学员宿舍和学生用餐等设施设备享有合法使用权的文件和证明材料，以及学员宿舍消防安全合格证明文件和餐饮服务卫生许可证明；
培训设施设备清册和享有合法使用权的证明材料；
《上海市经营性民办培训机构经营范围（培训项目）申请表》并附培训计划和教学大纲；
各项管理制度；
与学杂费专用存款账户开户银行草签的管理协议。
同时，因送审稿将裁量权下放，上海市虽然在地方规定修订时需取消前置审批，但对于要求提供的上述资料，有可能是不做实质性更改的。而从我们项目经验来看，凑足这些文件并非易事。
我们也注意到，国务院日前发布《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》（国办发〔2018〕80号），针对K12校外培训机构进行规范。从政策上，国务院发文切实减轻中小学过重课外负担，规范语数外、理化生等学科知识培训，明确支持鼓励发展以培养中小学生兴趣爱好、创新精神和实践能力为目标的培训，这对于民办培训机构无疑是重大利好。
但同时，因国务院对校外培训机构的办学许可证、分支机构审批和办学条件等提出了非常细化且相对较高的要求，又未在监管尺度上对K12校外培训机构进行分类和区分，可能会对民办培训机构下一步的合规成本造成较大影响。
公司要上市，业务合规的重要性不必赘述。除遵守国家现行法律、法规和规范性文件的有关规定外，“监管惯例”有时更为致命。虽然因送审稿的悬而未决，对拟上市民办培训机构的各中介机构论证业务合规增加了不小的工作量，但仍然必须建议培训机构与业务所在地的主管机关密切沟通，坚决服从领导，配合筹办相关手续，并在上市文件中充分、完整的披露合规风险。
结语
自十八届三中全会提出“改进美育教育，提高学生的审美与人文素养”以来，2015年出台美育工作相关政策；2017年，围绕“课后三点半”问题，提出“课后服务工作要有利于促进学生全面发展，坚决防止变相教学或补课”的新要求；而2018年春节刚过，四部门联合发文，重拳整治校外培训市场。政策层层减负，中考改革考核和录取机制，教育评价体系更为多元化，素质教育在这么多年“只听楼梯响”之后，终于“见到了人下来”。
不仅如此，在饱受定位不明监管模糊的“折磨”后，民办培训机构终于迎来了送审稿。尽管尚未正式落地新政策明确支持素质教育、职业教育，从监管层面为民办培训机构大幅松绑。
政策、监管的明确利好，加之香港资本市场投资者对教育行业的持续追捧，将引导社会资本更多投入民办培训机构，催生教育行业新蓝海，民办培训机构香港上市“起风了”。
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