一、政府出资产业基金的监管体系
1. 中华人民共和国财政部（以下简称“财政部”）
2. 中华人民共和国国家发展改革委员会（以下简称“国家发改委”）
3. 中国证券投资基金业协会（以下简称“基金业协会”）
二、政府出资产业基金主要监管法律法规
1、《政府投资基金暂行管理办法》
2、《政府出资产业投资基金管理暂行办法》
3、《私募投资基金监督管理暂行办法》
三、政府出资产业基金将在三重监管下更加规范化、专业化和公开化管理、运作
2016年12月30日，国家发改委颁布了《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（以下简称“《发改委管理办法》”），对政府出资产业投资基金的募集、登记和审查、投资限制、信息披露等方面做了规定。《发改委管理办法》将于今年4月1日起实施。对比2015年11月12日财政部颁布的《政府投资基金暂行管理办法》（以下简称“《财政部管理办法》”），《发改委管理办法》在诸多方面做出了更具可操作性的规定和产业监管要求。新的政府出资基金将在财政部、国家发改委以及基金业协会三重监管下规范运作，本文将对《财政部管理办法》、《发改委管理办法》进行全面梳理，方便私募基金管理人根据新规定规范运作管理政府投资产业基金。
四、政府投资基金和政府出资产业投资基金的边界
根据《财政部管理办法》，政府投资基金，是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。政府出资，是指财政部门通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等安排的资金。
根据《发改委管理办法》，政府出资产业投资基金，是指有政府出资，主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金。政府出资资金来源包括财政预算内投资、中央和地方各类专项建设基金及其它财政性资金。
结合以上，笔者认为，政府出资产业投资基金属于政府投资基金的一部分，鉴于产业投资是一个非常宽泛的经济概念，两者交叉部分在于政府出资产业基金属于政府投资基金一部分，政府出资产业基金只能投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金，而政府投资基金既不限于非公开市场，亦不限于股权投资基金和创业投资基金。
五、政府出资产业基金主体
根据《发改委管理办法》，自然人不能成为政府出资产业投资基金的社会投资者。《发改委管理办法》对基金的社会投资者身份做了限定，只有合格的机构投资者才可以成为政府出资产业投资基金的社会投资者。
根据《发改委管理办法》，政府若想利用产业投资基金的形式支持某一产业，不必新设产业投资基金，可以通过向符合条件的已有产业投资基金（包括无政府投资背景的社会产业投资基金）注资的方式进行投资。
同时，《发改委管理办法》还对《财政部管理办法》没有涉及的政府出资产业投资产业基金的私募基金管理人资质做出了规定。
对比表格如下（括号内为规定中条文号，下同）：
事项《发改委管理办法》《财政部管理办法》
政府出资形式全部由政府出资、与社会资本共同出资、向符合条件的已有产业投资基金投资等。（§9）政府单独出资、社会资本共同出资（§2）
政府出资资金来源财政预算内投资、中央和地方各类专项建设基金、其他财政性资金等。（§3）一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等（§3）
基金组织形式公司制、合伙制、契约制（如信托）等。（§4）公司制、有限合伙制、契约制（如信托）等。（§8）
社会基金投资者身份要求合格机构投资者（§11）无规定
基金管理人资质应当是在中国大陆依法设立的公司或合伙企业，实收资本不低于1000万元人民币；
至少有3名具备3年以上资产管理工作经验的高管；
基金管理人及其董事、监事、高管及其他从业人员最近三年无重大违法行为；
有符合要求的营业场所；
安全防范措施和与基金管理业务有关的其他设施；
有良好的内部治理结构和风险控制制度。（§20）
无规定
六、基金投资领域及方向
《发改委管理办法》明确了政府出资产业投资基金的主要投资标的为非公开交易企业的股权投资以及创业投资。
《发改委管理办法》明确了政府出资产业投资基金的主要投资方向：非基本公共服务领域、基础设施领域、住房保障领域、生态环境领域、区域发展领域、战略性新兴产业和先进制造业领域、创业创新领域。其中，非基本公共服务领域、住房保障领域、生态环境领域、区域发展领域和战略性新兴产业和先进制造业领域首次出现在政府出资产业投资基金的投资方向中。
《发改委管理办法》明令禁止“明股实债”等变相增加政府债务的投资行为，并且将是否存在“明股实债”的情况的投资纳入基金管理人绩效考核范畴。
《发改委管理办法》对投资于规定了投资于约定的产业领域的资金比例进行了规定：不得少于募集到资金或承诺出资额60%。
对比表格如下：
事项《发改委管理办法》《财政部管理办法》
投资标的政府出资产业投资基金，是指有政府出资，主要投资于非公开交易企业的股权投资基金和创业投资基金。（§2）政府投资基金，是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的基金。（§2）
投资领域政府出资产业投资基金主要投资于以下领域：
非基本公共服务领域、基础设施领域、住房保障领域、生态环境领域、区域发展领域、战略性新兴产业和先进制造业领域、创业创新领域
投资于基金章程、合伙协议或基金协议中约定产业领域的比例不得低于基金募集规模或承诺出资额的60%.（§24）
各级财政部门一般应在以下领域设立投资基金：支持创新创业、支持中小企业发展、支持产业转型升级和发展、支持基础设施和公共服务领域（§7）
不得从事的业务政府出资产业投资基金对单个企业的投资额不得超过基金资产总值的20%，且不得从事下列业务：
（一）名股实债等变相增加政府债务的行为；
（二）公开交易类股票投资，但以并购重组为目的的除外；
（三）直接或间接从事期货等衍生品交易；
（四）为企业提供担保，但为被投资企业提供担保的除外；
（五）承担无限责任的投资。（§26）
政府投资基金在运作过程中不得从事以下业务：
1.从事融资担保以外的担保、抵押、委托贷款等业务；
2.投资二级市场股票、期货、房地产、证券投资基金、评级AAA以下的企业债、信托产品、非保本型理财产品、保险计划及其他金融衍生品；
3.向任何第三方提供赞助、捐赠（经批准的公益性捐赠除外）；
4.吸收或变相吸收存款，或向第三方提供贷款和资金拆借；
5.进行承担无限连带责任的对外投资；
6.发行信托或集合理财产品募集资金；
7.其他国家法律法规禁止从事的业务。（§12）
七、登记及审查制度
《发改委管理办法》出台后，政府出资产业投资基金除了要在募集完毕后按照对一般私募基金的要求在基金业协会备案外，还应当在政府产业投资基金信用信息登记系统进行信息登记，接受发展改革部门的政策符合性审查。对于未通过产业政策符合性审查的企业，各级发展改革部门应及时出具整改建议书，并抄送相关政府或部门。
对比表格如下：
事项《发改委管理办法》《财政部管理办法》
信息登记国家发改委建立全国政府出资产业投资基金信用信息登记系统，并指导地方发展改革部门设立本区域的子系统。
政府出资设立的产业投资基金募集完毕后二十个工作日内，应在相应的政府出资产业投资基金信用信息系统或子系统登记。发展改革部门应于报送材料备齐后五个工作日内予以登记。（§12）
无规定
审查程序政府出资产业投资基金在信用信息登记系统登记后，由相应发展改革部门根据登记信息在三十个工作日内对基金投向进行产业政策符合性审查，并在信用信息登记系统予以公开。
对于未通过产业政策符合性审查的政府出资产业投资基金，各级发展改革部门应及时出具整改建议书，并抄送相关政府或部门。（§14-15）
政府出资设立投资基金，应当由财政部门或财政部门会同有关行业主管部门报本级政府批准。（§5）
审查标准产业政策符合性审查：政府出资产业投资基金的投资方向，应符合区域规划、区域政策、产业政策、投资政策及其他国家宏观管理政策，能够充分发挥政府资金在特定领域的引导作用和放大效应，有效提高政府资金使用效率。（§13）各级财政部门应当控制政府投资基金的设立数量，不得在同一行业或领域重复设立基金。（§6）
内部控制制度政府出资产业投资基金章程应当加强被投资企业的资金使用监管，防范财务风险。（§28）政府投资基金应当遵照国家有关财政预算和财务管理制度等规定，建立健全内部控制和外部监管制度，建立投资决策和风险约束机制，切实防范基金运作过程中可能出现的风险。（§14）
八、基金运作和风险控制
《发改委管理办法》要求政府出资产业投资基金应当坚持市场化运作，专业化管理，政府出资人不得参与基金日常管理事务，由基金管理人管理政府投资产业投资基金。
与《财政部管理办法》相同，《发改委管理办法》要求中国境内设立的商业银行作为基金资产的托管人。但与此同时，《发改委管理办法》中明确了基金资产托管人的职责，赋予了托管人出具托管报告并向基金董事会、主管部门提交年度报告的义务，以及对基金管理人违反法律法规或基金公司的内部规定的决议不予执行的权利。
对比表格如下：
事项《发改委管理办法》《财政部管理办法》
政府是否参与基金管理政府出资产业投资基金应坚持市场化运作、专业化管理原则，政府出资人不得参与基金日常管理事务。（§6）财政部门根据本级政府授权或合同章程规定代行政府出资人职责。（§4）
财政部门应指导投资基金建立科学的决策机制，确保投资基金政策性目标的实现，一般不参与基金日常管理事务。（§11）
托管情况基金应将基金资产委托给在中国境内设立的商业银行进行托管。基金与托管人签订托管协议，托管人按照协议约定对基金托管专户进行管理。政府出资产业投资基金托管人履行下列职责：
（一）安全保管所托管基金的全部资产；
（二）执行基金管理人发出的投资指令，负责基金名下的资金往来；
（三）依据托管协议，发现基金管理人违反国家法律法规、基金公司章程或基金董事会（持有人大会）决议的，不予执行；
（四）出具基金托管报告，向基金董事会（持有人大会）报告并向主管部门提交年度报告；
（五）基金公司章程、基金托管协议中规定的其他职责。（§21）
政府投资基金应选择在中国境内设立的商业银行进行托管。托管银行依据托管协议负责账户管理、资金清算、资产保管等事务，对投资活动实施动态监管。（§15）
九、政府出资人退出机制
与《财政部管理办法》相比，《发改委管理办法》不再对条款中应当具备的政府出资人提前退出事项进行规定。
对比表格如下：
事项《发改委管理办法》《财政部管理办法》
退出机制基金一般应在存续期满后终止，确需延长存续期的，应报经政府基金设立批准部门同意后，与其他投资方按约定办理。（§29）政府投资基金一般应当在存续期满后终止。确需延长存续期限的，应当报经同级政府批准后，与其他出资方按章程约定的程序办理。（§17）
财政部门应与其他出资人在投资基金章程中约定，有下述情况之一的，政府出资可无需其他出资人同意，选择提前退出：
（一）投资基金方案确认后超过一年，未按规定程序和时间要求完成设立手续的；
（二）政府出资拨付投资基金账户一年以上，基金未开展投资业务的；
（三）基金投资领域和方向不符合政策目标的；
（四）基金未按章程约定投资的；
（五）其他不符合章程约定情形的。
政府出资从投资基金退出时，应当按照章程约定的条件退出；章程中没有约定的，应聘请具备资质的资产评估机构对出资权益进行评估，作为确定投资基金退出价格的依据。（§20-21）
十、基金及基金管理人评价机制
《发改委管理办法》规定了产业投资基金的绩效评价和信用建设事项。相对《财政部管理办法》，《发改委管理办法》的规定更详细，且将考评结果与差异化信贷政策挂钩，使考评的激励性更为明显，更具有可操作性：
1.建立政府出资产业投资基金绩效评价指标体系。由国家发改委建立完善，并且根据绩效评价的不同，国家给予差异化的信贷政策；
2.建立政府出资产业投资基金的基金管理人绩效评价指标体系。由国家发改委建立，并且将评分结果适当予以公告。基金管理人的评价办法由国家发改委另行制定；
3.建立政府出资产业投资基金行业信用体系，纳入全国信用信息共享平台，对有不良记录的基金、基金管理人和从业人员以适当方式向社会公布，发展改革部门会同有关部门对列入失信联合惩戒名单的相关机构和人员开展联合惩戒，并对联合惩戒进行跟踪、检测、统计和评估。
对比表格如下：
事项《发改委管理办法》《财政部管理办法》
信用体系评价国家发改委会同有关部门加强政府出资产业投资基金行业信用体系建设，在政府出资产业投资基金信用信息登记系统建立基金、基金管理人和从业人员信用记录，并纳入全国信用信息共享平台。
地方发展改革部门会同地方有关部门负责区域内相应信用体系建设，并通过登记系统报送基金、基金管理人和从业人员有关信息。
对有不良信用记录的基金、基金管理人和从业人员，发展改革部门通过“信用中国”网站统一向社会公布，或将区域内失信基金、基金管理人和从业人员名单以适当方式予以公告。
发展改革部门会同有关部门依据所适用的法律法规及多部门签署的联合惩戒备忘录等对列入失信联合惩戒名单的基金、基金管理人和从业人员开展联合惩戒，惩戒措施包括但不限于市场禁入、限制作为供应商参加政府采购活动、限制财政补助补贴性资金支持、从严审核发行企业债券等。
国家发展改革委在“信用中国”网站设立政府出资产业投资基金行业信用建设专栏，公布失信基金、基金管理人和从业人员名单，及时更新名单目录及惩戒处罚等信息，并开展联合惩戒的跟踪、监测、统计和评估工作。（§34-37）
加强政府投资基金信用体系建设，建立政府投资基金及其高级管理人员信用记录，并将其纳入全国统一的社会信用信息共享交换平台。（§16）
基金绩效评价制度国家发展改革委建立并完善政府出资产业投资基金绩效评价指标体系。评价指标主要包括：
（一）基金实缴资本占认缴资本的比例；
（二）基金投向是否符合区域规划、区域政策、产业政策、投资政策及其他国家宏观管理政策，综合评估政府资金的引导作用和放大效应、资金使用效率及对所投产业的拉动效果等；
（三）基金投资是否存在名股实债等变相增加政府债务的行为；
（四）是否存在违反法律、行政法规等行为。
国家发改委每年根据评价指标对政府出资产业投资基金绩效进行系统性评分，并将评分结果适当予以公告。有关评价办法由国家发展改革委另行制定。金融机构可以根据评分结果对登记的政府出资产业投资基金给予差异化的信贷政策。
国家发改委建立并完善基金管理人绩效评价指标体系。评价指标主要包括：
（一）基金管理人实际管理的资产总规模；
（二）基金管理人过往投资业绩；
（三）基金管理人过往投资领域是否符合政府产业政策导向；
（四）基金管理人管理的基金运作是否存在公开宣传、向非合格机构投资者销售、违反职业道德底线等违规行为；
（五）基金管理人及其管理团队是否受到监管机构的行政处罚，是否被纳入全国信用信息共享平台失信名单；
（六）是否存在违反法律、行政法规等行为。
国家发改委每年根据评价指标对基金管理人绩效进行系统性评分，并将评分结果适当予以公告。有关评价办法由国家发展改革委另行制定。各级政府部门可以根据评分结果选择基金管理人。（§30-33）
各级财政部门应建立政府投资基金绩效评价制度，按年度对基金政策目标实现程度、投资运营情况等展开评价，有效应用绩效评价结果。（§30）
十一、监督管理和过渡期
除上述加快建立健全政府出资产业投资基金信用信息登记系统、基金绩效评价制度，加快推进政府出资产业投资基金行业信用体系建设等由发展改革部门负责的制度建设外，《发改委管理办法》还对政府出资产业投资基金的信息披露事项做了特别规定。
《发改委管理办法》规定，政府出资产业投资基金的管理人除履行一般私募基金管理人应履行的信息披露义务外，基金管理人还应当于每个会计年度结束后四个月内，向发展改革部门提交基金及基金管理人的年度业务报告、经有资质的会计师事务所审计的年度财务报告和托管报告，并及时报告投资运作过程中的重大事项。托管人还需出具基金托管报告，向基金董事会（持有人大会）报告并向主管部门提交年度报告。
同时，《发改委管理办法》还规定了发展改革部门的现场和非现场“双随机”抽查制度、重大项目稽查制度、政府投资责任追究制度以及相应的行政处罚、追究刑事责任措施。《发改委管理办法》对实施规定了两个月的过渡期。施行前设立的政府产业基金及其受托管理机构，应当在《发改委管理办法》施行后两个月内按照有关规定到发展改革部门登记。《发改委管理办法》中需要由国家发改委另行制定的配套设施规则预计也将在4月1日前陆续出台。
十二、结语
《发改委管理办法》的出台，意味着政府出资产业投资基金监管告别了单一化市场监管时代，进入了政策导向审查与市场监管并重的新时代。国家对私募基金这一市场化投资工具在帮助政府资金引导产业发展方面作用的重视，势必带来新一轮的私募基金繁荣发展。
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