网格化的前世今生

      作者:丁野菠 江安警官学院社会治理专业资深讲师

    现在谈到社会治理必谈网格化，还有网格员、网格长、总网格长等一系列名词，各级党委、政府都在推动网格化治理，对网格的考核进入一个全新阶段，要让群众熟悉网格、熟悉网格员，甚至对其熟悉率纳入了行政体系考核。但是别说群众，就是我们一些体制内的干部、甚至网格员自己到现在都搞不清楚什么是网格，怎么自己去年还是村居小干部的，今年就变成网格长了？（还是带“长”得劲儿啊！）更别说群众怎么一下就搞得明白？要知道我们农村人将“洋火”用了几十年才改叫“火柴”。那么，今天就听丁老师讲讲“网格化”的前世今生。

一、现代“网格化”说法的由来

听到“格”这个字，就应该想到这个说法来自北方。中国南方地形复杂，多山丘河流，城市建不大，道路都是弯弯曲曲，房屋多依地势而建，连南京都建在山上，称为石头城，城市农村要画“格子”都不是一件容易的事。北方平原千里，地大河少，城市摊子也就铺得大，都搞得方方正正，人家不差地嘛。没错，网格这个说法就来自中国北方最大的城市，搞社会治理要求最高的城市——北京。北京是首都都弄了，咋能不好？于是全国搞起来。

北京为什么要搞网格化？太大呗，不方便管理。南方弄个几十幢楼房甚至十幢八幢的，就叫“小区”，让街道、居委会管着；北京昌平搞一个天通苑小区，官方数据就是40万人，加上外来人员是70万人，抵得上一个中等县的人口，可又不能设县区啊，又不能叫街道啊，那就画格子管吧，设个网格长，地图上画得笔直笔直、方方正正的，又好看，叫起来又好听。

北京是从什么时候开始搞的？2003年，北京市东城区成立了以区委书记为组长的创新城市管理模式课题组，对《依托数字城市技术创建城市管理新模式》课题进行了深入调查研究。2004年，网格化管理在北京市东城区率先实施。

全国是什么时候开始搞的？2012年11月党的十八大召开，全国政法综治战线全面推进县(市、区、旗)、乡镇(街道)、村(社区)综治中心建设，提出创新网格化服务管理，完善基层治安防控网，夯实社会治理基础。2013年11月，“网格化管理”首次出现在党最高级别的文件中，十八届三中全会提出“网格化管理、社会化服务”的基层治理方向，各地相继开展社会治理网格化工作。

网格化理念从城市部件管理、事件管理拓展到社会综合治理，加强公安、民政、计生、卫生、人社、房管、工商等部门间的数据共享，建设人口库、房屋库、法人库等城市基础数据库，打通部门间的“信息通道”，搭建开放式的城市管理综合数据服务平台，整合更多政府部门联合管理。

所以说，网格化理念提出的背景其实就是：1996年开始，城镇化进入加速发展时期，城市规模迅速扩张。私搭乱建、无照经营、施工扰民等事件层出不穷，城市管理难度加大。采用先进技术、新的管理方法来提升城市管理能力的重要性凸显。现在当然扩展到全社会了。

网格化治理要实现的目标是：小事不出网格，大事不出社区。（2004年十六届四中全会提出社会管理概念，2013年十八届三中全会提出社会治理）

网格化实现途径：全民参与、全民监督、街道吹哨、部门报到。

二、“网格化”在中国历史上源远流长

划网格是为了实现精细治理，这是核心思想。中国现在推行的网格化治理模式，实际上就是在原有行政区划基础上，借助信息技术将社区划分为若干精细化的网格单元，从而达到社会资源整合、社会信息传达、社会治理举措落实的目的。这一模式的一个特点，就是使个人不游离于社会系统之外，而是融合于社会治理体系之中。

夏、商、周的基本经济制度是“井田制”，以田管人，那格子画得可好看了，一直到现在我们还在说“阡陌交通”。当然，这个井田制毕竟是经济制度，是否确实存在，历史学上不断有人提出疑问。

无论是商周时代的“分封制”、还是到后来战国、秦汉时代的郡县制，都是当时统治者划分的“大网格”。郡县制实得中，县域以上，国家通过郡县两级区域划分进行地方管理；而在县域以下，就是学者们通常所说的“皇权不下县、县下皆自治”式乡村治理。

我这里就重点说说“小网格”的溯源。

夏商周时代农村出现“乡里”制度萌芽。周朝在乡里制度在区划上为“六乡六遂”，西周初步确立了什伍之法：五家为比，十家为联；五人为伍，十人为联；四闾为族，八闾为联······当时乡、党、邻、里是四种最基本组织形式，乡这一级也成了两千多年来经常沿用的行政区划形式。

春秋时期，出现新的聚落形式：邑。

而后秦汉直至魏晋南北朝等，大至分为乡、亭、里三级组织，比如西汉，就是十里一亭、亭有长；十亭一乡，乡有三老等。里下面还有什伍组织，分别管十家、五家。

魏晋以后，逐渐出现“村”的名称，取代里伍，成为乡治的基本形式。

隋唐实行乡、里、村三级制。唐朝的村在中国历史上正式作为一级基层管理组织出现。百户为里，五里为乡。城内叫坊，郊外为村。四家为邻，五邻为保。保和保长也设置保留。

从宋代王安石变法到清代，是中国古代乡村治理的第三阶段。县为行政组织，县以下就体现族权的宗族组织为基础，以有绅权的士为纽带建起乡村自治。保甲制度继续推行。

对于中国的乡里制度，保甲制度等就不一一说，说也说不详细，感兴趣的可以百度。每一代统治者都在改变，想办法完善。

传统的村落就如同一个个小网格，只不过网格都是在血缘的基础上衍生而成，因而在乡村形成了一种以血缘为纽带的宗族长老和乡绅的治理，费孝通称之为“长老统治”。加上安土重迁思想的影响，社会的人口流动率很低，乡村形成了稳定的治理局面。总之，郡县划分和乡村的“长老统治”都在一定程度上体现了网格划分思想。这是传统中国以血缘为基础的初级网格化治理模式。

三、建国后的“网格化”管理模式

新中国成立之后，无论是在城市还是农村都进一步加强了行政权力在基层的深入，建国前基本只任命到县这一级的。有学者将这种社会状况称为“总体性社会”。在农村，村落空间虽然在物理边界上没有发生明显变化，但其实质已经发生深刻转变——社会关系不再以血缘为基础，生产队、生产大队、人民公社三级组织为人们提供了身份归属，人们进而被划分到更小的治理单位中。在城市里，逐渐形成了以“单位制”为主的管理体制。这是在业缘的基础上辅之以地缘的新型网格化治理模式。相比古代社会的郡县制和“长老统治”，新中国成立之后国家在原有的行政区划基础上对社会进行了更为精细的网格划分，只不过此时的“网格”在农村是生产队，在城市是单位。虽然没有人将之命名为“网格化治理”，但实质上是网格化社会治理思想的创新和延续。结合网格化的历史使命，我个人认为我们过去的村组更重于组织形式，是一种生产生活组合；网格则更注重治理，是一种社会公共资源介入个体群众的作用模式。

我们这里还是有比较好的网格基础。过去叫书记的，现在叫总网格长，过去村干部分片当片长的，现在叫网格长，过去叫小队长的，现在叫网格员。称呼的改变不奇怪，不变的还应该是我们为群众服务好的一颗真诚的心。