形式主义四大根源

【前言：昨天思响哥推送的《基层被“甩锅”，压力山大！》，又戳到不少人的痛点。部分领导干部在贯彻落实方面表态多、调门高，但行动少、落实差，虚多实少，满足于“层层转发”“安排部署”，说白了，就是形式主义作怪，而且是一种包装更加严密的精致的形式主义。

今天，思响哥就给大家扒一扒形式主义的四大根源，又是一篇深度好文，往下看！】

来源 | 《人民论坛·学术前沿》及人民论坛网（rmltwz）

作者 | 北京航空航天大学公共管理学院教授、博导谢宝富

根源 1

人性需求

马斯洛需求层次理论认为，人类的需求由低向高可分5个层次：生理需求、安全需求、爱和归属感、尊重需求和自我实现需求。就人性实际而言，如上需求分层虽大体存在，却并非严谨。更多、更现实的情况是人类只要能解决基本生存和安全问题，受人尊重的需求便与“饮食男女”一样，是人类最常见、最基本的需求之一，彼此的区别大多不是层次上的，而是时间、地点上的。此时此地，“爱和归属感”需求占了上风；彼时彼地，“尊重”需求又跃居首位。

每一个人都渴望自己的人格尊严不受侵犯，每一个人都渴望通过自己的努力，取得成绩而受人尊重。若能抛开现实条件的限制，则几乎所有的上司都会乐见下属把自己分管的工作做得尽可能体面一些，而这份体面常需要材料和台账“美容”才能体现；几乎所有的领导都会本能地希望下属接待自己时隆重、热情甚至铺张一点，因为短了那份“隆重”与“热情”，似乎很难体现下属对自己的敬畏与尊重。

从下属的角度来看，他们也同样存在受人尊重的需求，只不过他们渴望的尊重更多的是来自周遭而非上司，因为从上司那里得到的至多不过是“器重”，而非“尊重”。只有通过自己的努力获取政绩，赢得晋升，才会令周遭不得不高看自己一眼。

根源 2

压力型体制

所谓压力型体制，是指权力、资源层层上收，任务、指标层层分解、下压的体制。压力型体制通过政府承包责任制的形式逐级传递压力、增强压力。常见形式是，年初上级单位把年度工作任务通过量化指标的形式“分包”给下属单位，年终上级单位根据年初“发包”的任务、指标对下属单位逐一进行考核、验收，视其完成情况好坏实施奖惩。下级从上级“承包”了任务、指标后，再将其“分包”给自己的下级，以此类推，直到无下级单位可以“分包”的层级为止。

有的上级在任务“分包”和执行的过程中不免颐指气使、硬气十足，个别上级领导甚至不无粗暴地对下级说：“任务、指标必须落实，采用什么方式、方法，我们不管。”

压力型体制不仅体现在上级对下级居高临下的率性与霸道，而且还常表现为上级无视客观条件给下级层层加码。下级单位从上级单位那里“承包”了任务、指标后，一般都会将其“加码”后再“分包”给自己的下级。之所以如此，原因在于“加码”后，若下级卯足了力气，完成了任务、指标，则下级单位完成的任务、指标之和必定超过上级单位“发包”给自己的任务、指标总量，是为超额完成任务，自可增光添彩，有利升迁。

此外，“加码”还可给下级以更大压力，迫使其“有条件要上，没有条件创造条件也要上”，从而最大限度地完成任务、指标。而下级单位在领回任务、指标后，面对高难度的任务、指标，为了保住乌纱帽，或者为了政治升迁，在外在监督乏力、内在无计可施的情况下，也只能想尽形式主义（包括数字造假）的招数来“完成”无法完成的任务。近年来，多地先后爆出大幅度GDP造假、缩水事件，很大程度上便是这样“炼”成的。

根源 3

层级太多

我国从上到下有五级实体的政权：中央、省（自治区、直辖市）、辖区的市（自治州）、县（自治县、市辖区、不设区的市）、乡（镇、民族乡）。市辖区、不设区的市下设综合性派出性机构——街道办事处，边疆省区在省（或自治区）、县级政权之间设有综合性派出性机构——地区行政公署或盟，是所谓“五实二虚”。

此外，在乡镇政府和街道办事处下面还设有代行公共管理、服务职能的基层群众自治机构——村民委员会、居民委员会，在机关、大学等公共部门内部也有丰富的层级之分。诸如，部分综合性大学却在校、院、系三级的基础上，搞起校、部、院、系四级制。

过多的层级不仅使宝贵的编制、资源和权力浪费在中间层级，导致基层人力、资源和权力严重不足，迫使其“用最弱的肩膀挑最重的担子”，乃至沦为“没有子弹的枪”，而且还会加剧压力型体制。

当基层无法用最弱的肩膀挑起远超自己承载力的重任时，除了向赤手空拳的老百姓伸手外，剩下的怕只有形式主义和弄虚作假了，由此不难理解为何一些地方竟会出现“荒山刷绿漆”“把全村的牲畜赶到一户，以应对上级检查”之类的咄咄怪事！

过多的层级不仅使基层因无法承受之重而被迫弄虚作假，而且助长了“文山会海”等形式主义工作作风。层级无论增加多少，增加的永远是“以文件落实文件”“以会议落实会议”“以表格落实表格”的中间层级。据报道，某镇政法委副书记一年到县里开了280多场会，平均一个工作日超过一个会，镇里到县城有两小时车程，往返就得半天，再加上开会半天，一天开一个会，“基本上就没时间干别的工作了”。

根源 4

东施效颦式学习方式

公共部门形式主义之所以如此普遍，还与东施效颦式学习方式有关。政务APP被誉为“指尖上的便民工程”时，各地纷纷不惜重金购买、安装、普及政务APP，至于安装、普及后的政务APP是否真能派得上用场则不在关注之列，个别官员在面对“政务APP能办事？”的询问时竟然反问：“谁告诉你（它能办事）的？”如此做派，政务APP岂能不沦为摆设？焉能不被人直斥为形式主义？

这种跟风式的大搞形式主义还常与盲目学习西方理论、经验有关。最有可能给机关单位带来形式主义纷扰的政府绩效评估实际上也是学习并异化西方经验的产物。

政府绩效评估、群众评议政府效能本应建立在高度法治的基础上，不仅考核指标要高度科学、严谨，而且执行起来还需铁面无私。可是，我国很多地方政府绩效评估和群众满意度测评，繁文缛节一点儿也不少，但考核指标体系设计常欠科学、严谨，执行时更是充满了太多不应有的“人情味”，牵头考评部门对被考核对象的不足多会网开一面，手下留情，以至于被考核对象的得分大多很难拉开差距，往往一两分的差距之内就有八九家甚至十余家单位之多，且不少单位得分都逐年升高，乃至高到令人难以置信的地步。

形式主义与人性有关，任何人对它都不可能有绝对的免疫力，却都有拒绝它的义务。

如何减免公共部门的形式主义，首当其冲的当然是改革政府体制，减少政府层级，合并同类部门，裁撤闲散单位，精简机构及人员，将节省下来的编制和资源充实到一线基层，提高基层干部的政治地位和物质待遇，减少中间层级对基层的“没事找事”，切实舒缓基层压力，使他们能够轻装上阵，有压力、有动力、有能力完成上级交付的工作任务，无需搞形式主义。

改革政府绩效考评办法，规定公共服务类绩效考评一律采用服务对象和社会大众满意度测评的方式，专项任务类绩效考评一律以结果考核为主、过程考核为辅；增加暗访，减少明察，让材料和台账“美容”术彻底退场。变“以文件落实文件”为“以行动落实文件”，以期最大限度地减免形式主义。