基本案情
某一个低保家庭只有二人，男方杨某，女方李某，于三年前经过相关程序审批，享受低保待遇。今年4月10日通过核对系统复查时，核对结果显示女方李某的一个银行账户上有存款30余万元，男方杨某名下有一辆机动车。县民政局根据核对报告，于6月15日，向男方杨某送达了停发最低生活保障金决定书，理由是财产超标。由于家庭财产发生变化，没有及时告知乡人民政府，属于骗保行为，计入个人诚信档案，进行联合惩戒，限制6个月申请低保。
接到决定书后，杨某到县民政局进行信访，说杨某和李某于5月6日已经离婚，不是一家人，女方李某账户中的存款与他无关，他自己名下没有车，没有生活来源，按时给他发放低保金。县民政局要求杨某到车管所，开具没有车辆的证明，车管所不予开具，县民政局没有采信杨某的理由，7月10日停发了6月份的低保金。
7月13日杨某向县人民政府提起了行政复议，复议请求是撤销决定书。
复议结果
县人民政府撤销了停发最低生活保障金决定书，要求县民政局重新作出决定。
案件评析
本案中，涉及多个法律关系，比如程序不够严谨。《社会救助暂行办法》第十三条第三款规定“最低生活保障家庭的人口状况、收入状况、财产状况发生变化的，县级人民政府民政部门应该及时决定增发、减发或者停发最低生活保障金；决定停发最低生活保障金的，应当书面说明理由”，本案4月10日核对报告显示财产超标，6月15日送达了停发决定书，没有体现及时性。这里，只对与核对有关的法律关系进行说明。
1、行政复议的时效。《暂行办法》第六十五条明确规定“申请或者已获得社会救助的家庭或者人员，对社会救助管理部门（民政、卫生计生、教育、住房城乡建设、人力资源社会保障等）作出的具体行政行为不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”。根据《行政复议法》第九条规定，复议申请人可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。超过六十日，可以不预受理。本案中没有超过复议时限。
核对是行政确认的一个过程行为，没有最终的决定权，不是一个行政决定。所以，不能按照核对报告的日期计算复议时限，也不能按照行政决定书作出的日期进行计算，要按照行政决定书送达的日期进行计算，行政决定书作出日期以行政审批权的领导，签字生效，在实践中，由于受到盖章、工作日、突发情况等限制，不能当天送达，所以《复议法》规定“自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请”。
2、核对报告的证明力。县民政局根据核对报告，认定家庭财产超标，不符合低保条件。复议审查时，复议机关认为核对报告为间接证据，证明力不够，需县民政局提供直接证据。县民政局让杨某去车管所开具没有车辆的证明，因与目前减证便民大气候不符，车管所不开具。县民政到车管所开具车辆登记证明时，车管所以数据已经通过核对平台交换过了，只对公检法机关开具纸质证明为由，也不予开具。复议机关就按照间接证据进行了复议审查，作出了复议决定。
3、联合惩戒。本案中的联合惩戒措施为限制当事人个月申请低保的措施，没有法律依据，复议机关不予支持。《暂行办法》第十三条第一款规定“最低生活保障家庭的人口状况、收入状况、财产状况发生变化的，应当及时告知乡镇人民政府、街道办事处”，杨某人口状况、财产状况发生变化，没有及时告知，事后离婚，有恶意规避财产核查之嫌，属于轻微的骗保情节，按照相关规定，可以计入个人诚信记录中的失信人。《中华人民共和国宪法》第四十五条规定“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”，也就是说，一定条件下，申请社会救助是一项宪法赋予的公民的基本权利。《暂行办法》第九条规定“国家对共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准，且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭，给予最低生活保障”。很明显，最低生活保障的标准中，没有诚信标准。目前，联合惩戒措施，有政府规章，大多是部门联发的规范性文件层级，不能与行政法规相抵触。
1、核对报告需不需要与当事人见面的思考。
低保认定，是一个行政职权， 是民政部门依法管理国家低保事务时拥有和行使的具体的国家行政权，即依法定位到具体行政主体身上的国家行政权，对当事人权力和义务产生重大影响的一种权利。目前国家共有九种明确行政职权：行政检查、处罚、强制、征收（实物、税费）、许可、确认、给付、裁决和奖励，还有一个兜底职权，叫其他行政职权，比如年检、备案不好归类，就归为其他职权。从行政机关角度来说，可以把9+X行政职权分为两类:一类是依职责主动履行的行政职权，一类是依申请被动履行的行政职权，个人里理解，这里的申请，不能以日常生活中的申请来理解，而是法律意义上的申请。如果站在当事人角度来表述，一类是不可以选择的不用经当事人同意就可以实施的行政职权，即主动履职权，比如行政处罚，不管当事人同不同意，行政机关都可以作出行政处罚决定。一类是需经当事人同意或者说需征求当事人意见的职权，即被动履职的职权，比如社会救助，我很穷，但是我就是不愿意吃低保，那行政机关就不能强行审批。
确切来说，低保审批属于被动履职职权中的行政确认，即确定低保身份的。目前，国家层面，没有一个总的法律对行政机关的行政程序，到底先做什么后做什么，进行规定，更没有“行政确认法”。对于主动履职的行政处罚、行政强制职权的程序，有《行政处罚法》和《行政强制法》进行规制，其中为了保护当事人的权利，均有当事人的知情权和救济权的规定。但，没有“行政确认法”对行政确认程序进行规定。
《暂行办法》中宏观上规定了申请低保程序，即申请-初审审批-公布，到底怎么审批，规定了调查核实的方式，也规定了行政机关要定期核查当事人的条件，发现条件变化，应及时作出决定，对于调查核实结果、定期核查结果是否要当事人知情，并没有明确规定。
那么，核对报告需不需要与当事人见面呢？个人意见是，核对报告不一定要与当事人见面，但可以让当事人知情核对结果，不能以当事人同意核对结果为审批前提。理由如下:
一是行政处罚会对当事人的权利产生较大的消极作用，所以为最大保护当事人的权利，也方便当事人事前救济，在行政机关作出处罚决定之前，增加了事前告知环节，给予了当事人陈述申辩的权利。同样，我们经调查核实、定期复查后，作出的决定，也可能对当事人的权利产生消极影响，所以，为了保护当事人知情权，也监督我们自己行政，看看什么地方是否没有做到，拟作出的决定是否正确等，也可以给予当事人在“及时”条件下，一定时间段内的陈述申辩机会，送达事前告知书，包括，拟作出的决定，作出决定的依据，当然包括核对报告的结果、拟救助的资金等，如在规定期间内，没有异议，即认为同意。具体怎么送达？由于没有行政法的规定，可以参照民法。如果当事人在规定期间内，提出异议，行政机关就要履职，进行补充调查核实，判断是否当事人提出的异议是否成立等。如果异议成立，行政机关就要自我修订，如果异议不成立，就及时作出决定。
二是作出审批决定是行政机关的法定权利，不以当事人同意为前提。上述案件中，核对报告4月10日核对报告已经出来，6月15日才送达决定书，其中两个月的时间，就是在作杨某的工作，让杨某认可或者说同意核对报告，这种做法欠妥。依据人口状况、收入状况、财产状况变化，作出决定，是民政部门的法定职权，《暂行办法》中有明确规定。作出决定的前提是人口、收入、财产状况发生变化，不是当事人同意，这点《暂行办法》中也有明确规定。低保审批，是一种行政确认职权，一种行政决定，行政决定的作出，是行政机关依职权行政的结果，不需当事人同意。也就是说，低保申请不申请，需要经当事人同意，但能不能批准是行政机关的事情，不需当事人同意。如果当事人觉得行政决定不对，可以对行政决定采用复议或诉讼的方式进行救济。这点《暂行办法》第六十五条有明确规定“申请或者已获得社会救助的家庭或者人员，对社会救助管理部门作出的具体行政行为不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”
2、信息核查行为定性思考，也就是说，我们从事的数据交换共享、信息核查是否行政行为的问题。个人意见，是信息核查就是一种行政行为。
理由如下：一是从理论角度，信息核查符合行政行为的相关要素。
主体方面:行政行为的实施机关为行政机关，但是由法律、法规授权的组织或者行政机关委托的组织实施的行为，也可能是行政行为。信息核查是经过行政法规授权给民政部门的，如果我们核对中心是非行政机关，只要三定方案中相关表述或者行政机关有内部会议纪要委托核对中心进行信息核对的，也都可以认为是主体适格。
对象方面。行政行为对特定的公民、法人或者其他组织作出的。信息核对是对已经申请社会救助的公民作出的，具有特定性。
内容方面。行政行为是作出有关特定公民、法人或者其他组织的权利义务的行为。信息核对的结果对申请人是否能够享受低保产生影响。
权利方面。行政行为的一个最大特点就是单方行为，即该行为无需对方同意，仅行政机关单方即可决定。我们作出低保决定，就是单方面权利，不需当事人同意。但，对于信息核查来说，《暂行办法》中用的是“请求、委托”，不是“同意”二字，是当事人为了享受社会救助，根据权利让渡原则，请求民政部门进行信息核查，不是征求意见同意不同意的含义，因为法律层级问题，绕不过金融机构，所以，作了权宜之计“委托”查询。将来有《社会救助法》了，可能就不需要委托查询了。将来政府大数据充分共享了，国家层面有人大通过的数据应用法了，可能也不需要委托查询了。
二是从法律规定上讲，《暂行办法》明确把信息核查作为一种调查核对的方式，与入户调查、邻里访问、信函索证、群众评议等并列为调查核实的方式。调查、访问等属于典型的行政行为。
3、核对报告应用思考。
第一，核对报告是进行社会救助对象认定的法定依据，在行政复议、诉讼过程中，可以作为证据。《暂行办法》第五十八条第三款明确规定“县级以上人民政府民政部门应当建立申请和已获得社会救助家庭经济状况信息核对平台，为审核认定社会救助对象提供依据”，从中可以看出，信息核对平台的建设方就是民政部门，不是其他部门；作为核对平台核对结果的展示方式，核对报告或者核对结果展示、核对结果汇总等等，应作为审核认定社会救助对象的依据，这是应用的法律规定，条文里不是用的“可以作为依据”，而是用的“应当建立平台，为审核认定提供依据”，排斥了选择性。
复议、诉讼过程中，由于受到证据要素的影响，核对报告的数据是经过加工，处理过的，不是一手的登记资料，可能会认定为间接证据，随着科技的进步，政府大数据平台的建立，数据成一手资料，准确又不再进行二次加工，就可以成为直接证据了，现在电子证据也成为一种证据的形式，在司法实践中经常应用，比如qq、微信记录等。上海市二中院2014年11月17日，就引据了上海市居民经济状况核对中心2013年5月26日出具的本市城乡居民最低生活保障申请家庭经济状况初步核查报告（沪低初核字[2013]年第7271号），下发了终审判决书，说明核对报告，在司法实践中是可以作为证据的。回到前面说的案子中，一旦遇到复议、诉讼，核对报告被作为间接证据引据了，建议审批部门通过政府部门内部核查，到数据来源地函查原始数据，作为直接证据。
既然，社救对象认定是一项行政职权，我们在依法行政的过程中，要注意留存行政证据，并要注意的证据的客观性、关联性和合法性，还要注意证据之间的证明层级问题，一般来说，政府部门出具的证据证明力高于其他法人组织和个人证据的证明力。
第二，核对报告在认定过程中，如果出现错误，核对结果怎么运用？在实践中，有的审批部门在审批过程中，遇到当事人提供的反证，就直接以当事人提供的证据为依据进行审批。个人意见，这种方式是不妥的。一是，我们无法对当事人提供的证据进行实质性审查，也就是说不知道真假。二是我们不知道当事人提供证据的采集渠道是否合法，因为不经合法途径取得的材料不能作为证据，如果我们采信一个不是证据的证据，风险很高。三是若直接采用当事人提供过的证据，有行政不完全作为的风险。行政行为，是行政机关主动作为，证据的采集是行政机关的主责，不是当事人的义务。特别是在复议和诉讼过程中，举证责任在行政机关，当事人没有举证义务，行政机关要自证清白，复议机关或法院，首先审查履职情况和程序，一旦说没有履职，或者程序缺失，应该行政机关调查的没有调查，就会直接败诉。在实践中，建议把当事人的异议或提供的证据材料，当做线索，重新发起核查或者通过其他手段再进行调查核对，不要程序缺失，直接引据。
第三，核对结果与当事人填报数据出现差异怎么看待？核对结果，是行政机关根据法定职能，通过一定的方式调查核对的结果。当事人填报数据，是自己填报结果，没有经过法定程序转化为行政证据，就像法律上的“自证有罪”的现象，或者是诉讼中只口供定案现象。目前正在进行的减证便民，除了方便群众外，我觉得也有回归行政本位的意义，不让当事人提供证明了，要想准确认定，就要进行行政作为，就要调查核实相关数据。
4、联合惩戒思考。
这个问题，是与信息核查相联系的，是核对报告于当事人申报对比的结果。
《暂行办法》第十三条第一款，第五十八条第一款均规定了申请或已经获得社会救助的家庭，有申报义务。北京市人民政府于今年5月1日起施行了《北京市公共信用信息管理办法》，其中对信用状况不良的单位和自然人，明确了一些措施。为了推动这个政府令在北京社救领域的落地，并做好减证便民大环境下的，社救领域的“宽进严管”工作，北京创新监管方式，积极探索以诚信为基础的联合惩戒措施。根据发改委、人民银行发给各社会信用体系建设部级联席会议成员单位的指导意见（发改财金规[2017]1798号文）要求，各省级有关部门科根据需要制定联合惩戒名单的认定地方标准，要经上级主管部门和省级人民政府审定后实施，待北京成稿后，报民政部和市政府批准后，才能生效。这个方面，有几点思考，向各位领导报下：
一是能不能在联合惩戒措施中限制社会救助领域失信人享受慈善救助？我的理解是不能限制。理由是作为行政部门颁发的联合惩戒一般来说都是对减损当事人权利的行政措施，要依法设定，行政机关是“法无授权不可为”，当事人来说“法务禁止即可为”。行政机关限制慈善救助，没有法律依据。慈善救助的主体一般是社会组织，社会组织领域的联合惩戒是社会性措施。目前，联合惩戒大多是以部门联发备忘录的形式存在，层级是规范性文件。慈善救助是慈善法规制的，慈善项目可以指定受益人。规范性文件的层级远远低于慈善法。
二是能不能在联合惩戒措施中限制社会救助领域失信人乘坐高铁？我的理解是不能确定。理由是限制乘坐高铁是市场惩戒的一种措施，具体能不能限制，关键是要看铁路总公司是否认可这个惩戒措施，这是行政机关与铁路总司与合约式管理的，不是行政机关强制铁路总公司执行的，政府不干预市场。
但是，失信被执行人一旦公布，铁路总公司就要执行限制措施。因为失信人和失信被执行人不是相同的含义。失信被执行人，是经过法律途径后，不执行生效法律判决，限制乘坐高铁飞机高消费等是有法律依据的，高法2015年7月22日修改并公布了《最高人民法院关于限制被执行人高消费及有关消费的若干规定》”。这个规定，效力上相当于法律，是经最高法审判委员会通过的，作为行政机关、市场还有社会都要执行这个规定。
当事人骗保后，行政机关作出退回非法获取的救助资金、物资的命令，当事人不退。民政部门申请法院强制执行，法院经审判后，纳入失信被执行人名单后，就限制了乘坐高铁了。这个在实践工作中，申请法院强制执行的太难了。我在执法大队时，社救领域的罚款行政处罚，当事人不缴纳，想申请法院强制执行，找到法院，法院表达的意思是，不能涉入弱势群体，钱又太少了，没有办法强制执行。前几年，市政府有个集中行动，打击开宝马住保障房，法院强制执行了。
三是当事人能否撤回申请社会救助？我的理解是只要在作出决定之前，可以撤回申请。随着诚信建设的加强，有的当事人，担心自己诚信记录受到影响，可能会提出撤回申请。一旦作出了决定，那就是撤销决定了。申请是当事人的权利，那么撤回也是当事人的权利，但在撤回申请时，作为行政机关一定要留下当事人自愿撤回的证据，要给当事人一定的冷静期，就像婚姻法中规定的离婚冷静期，最重要的是要留下是当事人真实意图表达的证据。以免，将来出现不作为的复议或诉讼。
案例来源：北京市核对中心张庆立《从法治角度思考核对》
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