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虽然黄巾之乱爆发时声势浩大，但是东汉朝廷仅用了一年时间，就剿灭了黄巾贼的首领张角和他的兄弟。然而，谁能想到黄巾之乱竟然点燃了整个东汉，全国各地造反、起义一个接一个。朝廷派兵镇压就像是在打地鼠，打了这个另一个又冒出来了，终究是力有未逮。于是当时还是九卿之一——太常的刘焉，向汉灵帝提出建议：“刺史、太守，货赂为官，割剥百姓，以致离叛。可选清名重臣以为牧伯，镇安方夏。”这一建议史称“废史立牧”。大意是说，刺史、太守行贿买官，盘剥百姓，招致众叛亲离。应该挑选那些清廉的朝中要员去担任地方州郡长官，借以镇守安定天下。汉灵帝同意了刘焉的建议。
刘焉提出这个建议的主要原因是为自己考虑。他看到天下动乱不止，觉得京师很不安全，想离开京师去避难。刘焉原本是想做交州牧的，那时的交州大概包括现在的广东、广西和越南北部，是离中原最远的地方。但是，当时还是侍中的广汉人董扶，告诉刘焉说益州有天子之气，于是刘焉请求去做益州牧。此后，刘表担任荆州牧，刘虞担任幽州牧，东汉十三州的州牧陆陆续续到位，争霸也就开始了。
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要理解为什么废史立牧会导致群雄争霸，就要先知道废史立牧的意义是什么。“史”指的是刺史。西汉时期，汉武帝将全国分为13个监察区，称为“州”，每个州派遣一名刺史。刺史的作用是监察地方官员和当地豪门，并在年末回到京师，向御史中丞汇报。这时候的刺史是中央官员，州也不是地方行政单位，地方行政单位还是郡县两级。“牧”指的是州牧。州牧有权任免地方官员，有权征兵打仗，有权管理人民，这些都是汉灵帝同意设置州牧的出发点——平定地方民乱。有权利自然也有相应的义务，州牧对内全权管辖，对中央政府、对皇帝有贡奉的责任。此时的州牧就成了地方官，地方行政单位多了一级，变成了“州郡县”。
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在汉灵帝看来，设置州牧是非常妙的做法。因为平定地方民乱的事情不再需要中央出力，可以全权交给州牧，同时地方的税收依旧能拿到。不干活也有钱拿，何乐而不为呢？设置州牧确实达到了目的，各地的叛乱都被州牧镇压了，天下却没有因此恢复太平。虽然民乱停止了，但是州牧之间的争霸却开始了。其根本原因是州牧的权力太大，大到了一个州就是一个独立国家。这么说的原因以下三点：
1. 州牧可以自行任命官员。州牧可以免除贪赃枉法的官员，也可以征召有名望有才能的人做官。百姓会感激他赶走贪官，被征召的人记住他的恩德。在自己的辖区内，州牧就是一个“土皇帝”。原本郡县的太守是地方最高官职，太守的任免完全由中央决定。
2. 州牧掌军牧民，对内可以管理百姓所有日常事务，对外可以发动战争。州牧不仅能负责辖区所有事务，手里还握着军队，那么他说话就有力量，别人不敢不从。而郡县的军队是由郡尉掌控，太守只负责管理民政，这符合权力制衡的规则，谁也别想一个人控制整个郡县。
3. 州牧没有受到监督。对州牧的管理只有中央，如果中央不能作为，那就没有人能控制州牧的行为了。而太守上面有刺史监督着，时刻有一双眼睛盯着自己，自然也不敢做出过分的事情。
简单来说，皇帝能做的事情，州牧在自己的辖区都可以做。而州牧唯一的义务就是向皇帝贡奉，如果中央强势，有权威，州牧还不敢胡作非为。但是东汉末年的朝廷，显然不具备这种权威，州牧自然也懒得贡奉。不用贡奉的州牧也就变成了实际上的皇帝。
有的州牧就想安安静静地过日子，他就闭门自守。有的州牧是真的相当皇帝，他就揭竿而起。有的州牧还想维护天子权威，他就奉辞伐罪。权力大了，心也跟着膨胀了，战争跟着就来了。
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