县、县级市、地级市辖区的区别

作者: 離塵真心 | 来源:发表于2018-09-28 12:10 被阅读1703次

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〇、前言

在评价区县级城投平台时，往往会产生各种疑惑，如，三者到底哪个级别更高、谁的政府财力更强、当地财力的计算口径如何。本文旨在阐明三者的区别，用以解答以上的这些疑惑。因此，本文讨论的范围限定于除港澳台和南海诸岛以外的中国。

一、我国的行政区划制度

1、概况

我国现行的行政区划实行如下，其中括号内为该名称的数量及说明^[1]：

一级：省级行政区：分为省、自治区、直辖市、特别行政区
二级：地级行政区：分为地级市（294）、地区（7，黑、新、藏特有）、自治州（30）、盟（3，蒙特有）
三级：县级行政区：分为市辖区（962）、县（1355，含金门县^[2]）、自治县（117）、县级市（363）、旗（49，蒙特有）、自治旗（3，蒙特有）、林区（1，湖北省神农架林区）、特区（1，贵州省六盘水市六枝特区）
四级：乡级行政区：分为镇、乡、民族乡、街道、苏木、民族苏木、区公所
五级：村级行政区：分为行政村、社区、居、嘎査
六级：组级行政区：分为自然村村民小组、社区居民小组

我国宪法（截至2018年3月11日）中规定的行政区划是：

第三十条中华人民共和国的行政区域划分如下：
（一）全国分为省、自治区、直辖市；
（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；
（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。
直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。
自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。

也就是说，宪法里本来没有县级市这么个东西，也没有省直辖县级行政单位和自治区直辖县级行政单位。

2、特殊情形

A、市代管与省直辖

2005年6月，温家宝总理在全国农村税费改革工作会议上首次提出：具备条件的地方，可以推进省直管县的改革试点。2009年中央一号文件2月1日发布，提出要推进“省管县”：

推进省直接管理县（市）财政体制改革，将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围。稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制。

2010年后一段时间内，中央编办印发《关于开展省直管县体制改革试点的通知》（中央编办发〔2010〕100号）。《通知》似乎并未公开发布^[3]，仅是向若干试点省的人民政府发送。文中并未细化具体管理措施，只给出了试点内容：由省直接领导县的工作（省委托县/市的权力视同给地级市的、财税）、赋予县/市与地级市相同的行政管理权限、县级政府原有的权力不减少。2012年7月25日国务院常务会议提出，稳步推进省直管县改革试点。这样做的主要动力是，农村离不开县的管理；扩县强权能让县里发展更有积极性；农民工可以离土不离乡地工作。

因此，县级行政区中，又分为所在地级市代管和省直辖（又称省直管）^[4]，其中所有县级市非市代管即省直辖。其中，省直辖的全称为“省直辖县级行政单位”或“自治区直辖县级行政单位”，是指独立于地级行政区之外单独建制，由所在的省级行政区直接领导和管理，与地级行政区享有相同的政治、经济和社会管理权限的县级行政区，比较少见；地级市代管的县级市很常见。省直辖的县级行政单位在全国共有29个，其中海南15个，新疆9个，湖北4个，河南1个。

B、实际当中用词的混乱

本文中，将县级行政区划分为地级市代管、省直辖。但是，实际中存在用词混乱的情况：省直辖也可能是指本文中所说的地级市代管。因此，在识别时，应注意其实际含义。有些时候，说“X市由省直管、由Y市代管”，这里的“省直管”即指本文中所说的地级市代管。如

共青城，简称共青，位于江西省北部、九江市南部，鄱阳湖之滨、庐山南麓，是昌九一体化重要战略支点城市，是江西省改革创新先行、先试区，是国家级新区（赣江新区）四大组团之一，共青城市是江西省的省直管市、九江市代管的县级市。

有时特意强调某县级市的财政与所在地级市无关，或者说是省直辖县级行政单位，这些情况指的是本文所说的省直辖（省直管）的情形。

二、县、县级市、地级市辖区的区别

1、地理

行政区划	地理特点
县	距离地级市中心较远。
县级市	距离地级市中心较远，在人口、GDP、基础设施等方面比县要强。
市辖区	距离地级市中心较近，与中心城区融为一体，为中心城区增加发展空间。

2、财权

行政区划	特点
县	三者国税部分皆同；县财政的税收收到县级国库，由县政府自由（通过县人大预算）支配，另有一说县财政上交20%；上级政府转移支付或者专项扶持资金一般只能用于农业相关领域；不可以开征并使用城市维护建设税，另一说是城市维护建设税只能收5%。
县级市	大体同县；上级政府转移支付或者专项扶持资金可以用于城市相关领域；可以开征并使用城市维护建设税，有一说是城市维护建设税的税率可达7%。
市辖区	地税由所在市的市地税局代管，在区里设地税分局。理论上讲地税分局就是市地税局的一只手，收到了税金就直接交到是国库中，在由政府编写预算，人大通过后把一部分钱再分配给区，这样区财政局就有了钱，区政府就可以发工资、搞建设了。一说财政上交到市里50%。

3、人权事权

行政区划	特点
县	可以说除了军事和外交外，县政府拥有和国务院一样的全力范围。独立财政、税务系统，按照一定比例分税，可以自由决定城市规划建设和人事任命。规划用地权（摇钱树）：县政府可以进行土地出让和招牌挂，但是在权限上变更土地的使用权仅限于3亩以内的集体用地。城市规划：县的规划局是县政府的职能部门，理论上县里想建什么就建什么，只需要报市规划部门备案。其他审批权、规划权：大都如此。县自主决定。下辖部门：主要是涉农部门。
县级市	大体同县。规划用地权（摇钱树）：可以有比县更多的出让土地权利。下辖部门主要是城市经济和城市管理部门。
市辖区	只能执行市里的规划，无决策权。比如区没有公安局，没有税务局，没有国土局，没有规划局，这些工作都由市代为管理。规划用地权（摇钱树）：区政府由于没有规划和国土资源使用权，一般不允许进行土地的出让和招牌挂。城市规划：区一般离市政府驻地较近，区里的城市规划则由市政府进行。区里虽然也被派驻规划分局，但并不履行规划部门的当然职能，区里想规划建设一座高楼或一个公园，需要通过是规划局立项，经市政府同意后由市财政部门拨款建设。其他审批权、规划权*：大都如此。区的在市里。

*有些县改区，仍保持独立，如佛山的顺德区。

4、地区一把手的官衔

行政区划	官衔
省会	副省
计划单列市	副省
非省会地级市	正厅
县	正处
县级市	省直管的是副厅级，不是省直管的是正处
市辖区	正处

5、招商企业的偏好

行政区划	特点
县	在县里办事即可。招商引资时有时嫌县的市场太小。
县级市	吸引力比县大得多。
市辖区	招商引资时需要跑到区里办事，更困难、更耗时。“原来一天能办两件事，（县改区）以后可能一件事都办不了。”

6、侧面看三者区别

A、撤县设市or撤县设区

强县希望改市，抵制设区，因为上交的钱多了还没有自主性，结果就是被主城区抽血。

弱县希望改区，因为县财政本来就没钱，交多少没差别，反而因为市里统一规划能拿到市里的补助充实财政。

2013年长兴县改区，激起县的反对。县招商局反映，若长兴变成湖州的一个区，则一个大项目本来要投在长兴，但湖州可能会统一规划，放到其他区。

若县改区，则县里特色的东西会被市里取消，比如长兴县保姆式的企业服务——一个项目进来，只要把材料交给我们，我们帮忙跑部委和省里。项目落户之后，我们还要组成一个班子驻扎到企业，提供贴身服务。企业上路后，政府会提供了一系列奖励政策，如原本政府才能用车牌号段。

长兴多位官员担心，尽管湖州市各县公务员收入都差不多，但一旦变成了“半级财政”，收入、福利包括今后的养老标准肯定会下降。

“长兴的公共服务，我们作为纳税人看得见摸得着，以后子女教育、医疗、养老肯定会受影响。”

B、撤区设市

2018年7月，昆明市东川区在云南省人民政府网上发布举行《东川区撤区设市可行性调研报告》（征求意见稿）听证会的公告，拟于27日听取各方意见。

东川区原先因为丰富矿产资源而被设立为地级东川市，后因矿产资源枯竭，唯一产业支柱东川矿务局破产，于1998年改设县级东川区，划归昆明市管辖。

此次申请的原因有二：一为东川区距离昆明市区较远，有140公里，作为一个市辖区，无法享受到昆明城区的发展辐射；二为设立县级市更有利于项目资金的申请。

在市区较远的问题上，市辖区主要依托地级市的中心辐射作用；县级市一般在地理位置上远离地级市，以自身为辐射中心形成区域发展中心，辐射带动周边县区发展，东川区“撤区设市”就是希望实现由“依靠主城区辐射带动”逐步向“自身辐射带动周边”转变；通过行政区划调整，解决制约当地发展空间问题。

在项目资金申请上，市辖区为隶属于市人民政府的派驻机构，区的规划、经济政策要在市人民政府统一领导下进行；县级市建制为独立的一级政府机构，有较为独立的经济财政支配权，有独立的规划、经济政策等权利。县级市可直接向省厅、甚至国家部委争取相关项目资金。东川区顶着市辖区的帽子，在申请市级资金项目和国家级或省级项目资金中，由于不具备市辖区的基础条件，无法获得地级市对市辖区在城市规划、建设等方面的项目资金支持，尽管能参照享有周边寻甸、禄劝两个少数民族自治县（贫困县）得到的资金支持；争取国家或省级项目资金上，由于有些部门不了解东川区的实际情况，在申报审批方面经常对市辖区东川“另眼相看”，最终与很多项目资金失之交臂，如乌蒙山扶贫连片开发政策（来自《乌蒙山片片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011-2020）》，2012年，国务院扶贫办、国家发改委印发，2012年）、艰苦边远地区类别。东川在两头都不讨好。“撤区设市”有助于东川区直接向国家或省申请项目资金。

乌蒙山扶贫连片开发政策
《乌蒙山片片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011-2020）》中有原来从东川划走的会泽县、有昆明下辖的3个国家级贫困县区，但是没有东川。
艰苦边远地区类别
东川因这个分类，当地公务员特殊津贴比从曾属于东川的会泽、寻甸、禄劝少一半。2001年1月1日起，国家对在艰苦边远地区工作的公务员发放的额外特殊津贴，由中央财政拨款。津贴标准分为4类，一类区平均43元/月，二类区平均 86元/月，三类区平均172元/月，四类区平均300元/月。东川区被列为一类区，而曾经属于东川的会泽、寻甸、禄劝则归为二类区。

东川的历史：原本东川是地级市（1958年设地级市），计划经济体制下，东川市的东川矿务局作为云南铜业集团的下属，只负责开采铜精矿，下游的冶炼加工等高附加值产业都在东川以外的地区。东川矿务局长期亏损，42年的大规模生产中仅14个年份赢利，净亏损达2亿元以上。后来因为会泽县（有支柱产业会泽铅锌矿、礼河电厂）的划出归曲靖市（1964年），东川撤地级市设区，归昆明市管辖（1998年12月），开始一切为矿山服务。
东川作为矿区，其交通发展却十分滞缓，曾错过成昆铁路、内昆铁路机会，2007年渝昆高速公路也绕开此地；截止2013年，东川区是昆明所有县（市、区）唯一没有通高速公路的地方，只有一条狭窄老旧的二级公路与外界相连。
进入21世纪后，矿产资源枯竭，东川矿务局于2001年1月宣布破产，当地唯一的支柱产业倒下了。2003年，东川城镇登记失业率高达40.2%，创全国之最。

C、来自市代管的县级单位的抱怨

地级市代管县，损害了县的核心利益，阻碍了县的发展。地级市掠夺、侵占县级市的资源，好像是吸县级市的血一样。

如代管丹江口市的十堰市占用武当山这一资源。

三、中华人民共和国官衔制度

分为：国、省部、厅局地、县处、乡科，每一级分为正、副。

与县、县级市、地级市有关的加粗标注。

级别	具体职务
正国级	国家主席；中华人民共和国中央军事委员会主席；全国人大常委会委员长；国务院总理；全国政协主席
副国级	国家副主席；全国人大常委会副委员长；国务院副总理；国务委员；全国政协副主席；最高人民法院院长；最高人民检察院检察长；全国政协副主席
正省/部级	全国人大常委会、国务院、全国政协下属部委行署室和事业单位正职领导人（特殊规定的副职）；各人民团体正职、各省、自治区、直辖市人大、政府、政协的正职领导人（特殊规定的副职）；国家正部级企业正职领导；国务院各部委正职干部（如教育部部长、国家发改委主任）；各省、自治区、直辖市政府正职干部（如江苏省省长、天津市市长）；部队正军职干部（如江苏省军区司令员、12军军长）
副省/部级	全国人大常委会、国务院、全国政协下属部委行署室和事业单位副职领导人和副部级机关正职；各人民团体副职；各省、自治区、直辖市人大、政府、政协的副职领导人、副省级城市^[5]人大、政府、政协的正职领导人（特殊规定的副职）、国家正部级企业副职领导、国家副部级企业正职领导、副部级高校正职；国务院各部委副职干部（如公安部副部长、国家体育总局副局长）；国务院部委管理的国家局正职干部（如国家文物总局局长）；各省、自治区、直辖市政府副职干部（如安徽省副省长、重庆市副市长）；各副省级市政府正职干部（如南京市市长）；部队副军职干部（如浙江省警备司令部副司令、31军副军长）
正厅/局/地级	全国人大常委会、国务院、全国政协直属部委行署室和事业单位的下属司局室正职；全国人大常委会、国务院、全国政协副部级机关副职；各省、自治区、直辖市人大、政府、政协的直属机关和事业单位的正职，副省级城市党委人大、政府、政协的副职领导人；各地市（设区）人大、政府、政协的正职；国有副部级企业的副职和正厅级企业正职领导；省署高校正职；国务院部委各司正职干部（如教育部社会科学研究与思想政治工作司司长）；各省、自治区、直辖市厅局正职干部（如河北省交通厅厅长，北京市财政局局长）；各副省级市政府副职干部（如宁波市副市长）；各地级市政府正职干部（如无锡市市长）；部队正师职干部（如1军后勤部部长、34师政委）注：以上为高级干部
副厅/局/地级	全国人大常委会、国务院、全国政协直属部委行署室和事业单位的下属司局室副职；各省、自治区、直辖市人大、政府、政协的直属机关和事业单位的副职、副厅级正职；副省级城市人大、政府、政协的下属机关正职，各地市（设区）人大、政府、政协的副职，国有副厅级企业的正职和正厅级企业副职领导，省署高校副职，大专正职；国务院部委各司副职干部（如人事部人才流动开发司副司长）；各省、自治区、直辖市厅局副职干部（如黑龙江省建设厅副厅长、上海市文化局副局长）；副省级市所属各局及各区县政府正职干部（如南京市教育局局长、江宁区区长）；各地级市政府副职干部（如苏州市副市长）；部队副师职干部（如35师副政委、179旅旅长）
正县/处级	各省、自治区、直辖市人大、政府、政协的直属机关和事业单位的下属处室正职；副省级城市人大、政府、政协的下属机关副职，各地市（设区）人大、政府、政协的下属单位正职；各县市人大、政府、政协的正职；国有正县级企业的正职；省署高校院系处室领导；重点中学正职；国务院部委各司所属处室正职干部（如农业部种植业管理司经济作物处处长）；各省、自治区、直辖市厅局所属处室正职干部（如江苏省科技厅农村科技处处长）；副省级市所属各局及各区县政府副职干部（如沈阳市卫生局副局长、浦口区副区长）；地级市所属各局及各区县政府正职干部（如扬州市劳动局局长、滨海县县长）；部队正团职干部（如105团政委）
副县/处级	各省、自治区、直辖市人大、政府、政协的直属机关和事业单位的下属处室副职；各地市（设区）人大、政府、政协的下属单位副职和副处级单位正职；各县市人大、政府、政协的副职，纪委书记；国有正县级企业的副职，副县级企业正职；市属中学正职
正乡/科级	各地市（设区）人大、政府、政协的下属单位所属科室正职；各县市人大、政府、政协的下属单位正职；各乡镇政府正职；国有正科级企业的正职；县属重点中学正职
副乡/科级	各地市（设区）人大、政府、政协的下属单位所属科室副职；各县市人大、政府、政协的下属单位副职；各乡镇政府正副职；国有正科级企业的副职

注：行政级别原则上与党内职务无关，但是地方官员同时任上一级党委常委的，级别按上一级算。
注：各高等院校、科研院所、医院等事业单位，其各级干部参照政府各级干部待遇，但不具有行政级别，不属于公务员编制

四、参考文献

感谢实习生许沁田的帮助。

【“撤县设区”还是“省直管县”？｜政见CNPolitics】复制这条信息€13Rdg€55dodS€后打开今日头条极速版

数据来自中华人民共和国民政部（http://xzqh.mca.gov.cn/map），截至2018年7月26日 ↩
金门县是当年毛主席和蒋介石心照不宣的结果，毛不打，蒋不撤，二人共同的目的是防止台湾独立。毛是想台湾若想独立，就必须和大陆划清界线，于是必须放弃金门和马祖（二者不属于台湾岛），但这显然不合岛内民意；蒋是想借此证明反攻大陆是有希望的，以此压制岛内台独势力。详见http://www.360doc.com/content/18/0610/04/37617931_761075630.shtml ↩
找不到直接来自中央编办发文的网址。 ↩
但是不确定是否存在既不是市代管，也不是省直辖的县级市。因为还存在11个非县级市的省直辖的县级行政区：存在4个省直辖的县（不是县级市）和6个省直辖的自治县（不是县级市），分别为定安县、屯昌县、澄迈县、临高县、白沙黎族自治县、昌江黎族自治县、乐东黎族自治县、陵水黎族自治县、保亭黎族苗族自治县、琼中黎族苗族自治县，全部在海南省内；存在1个省直辖的林区，即湖北神农架林区。 ↩
省会城市+计划单列市。其中，计划单列市包括：深圳、大连、青岛、厦门、宁波。 ↩

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本文标题：县、县级市、地级市辖区的区别

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