转变观念，构建以纳税人为中心的服务体系

大山顺子：汲取信息精华，塑铸太阳之心。

转变观念，构建以纳税人为中心的服务体系

太阳心语：坚持以纳税人为中心，构建纳税服务体系，全心全意为纳税人服务。

内容提要：

要增强信心，提振经济，就要构建以纳税人为中心的服务体系，形成纳税是全社会纳税人的神圣权利，崇高职责。这是时代赋予我们的使命，是继续深化改革开放的必然结果。

要提高纳税人的社会地位，全心全意为纳税人服务，形成尊重纳税人，纳税光荣的良好社会风尚，就必须解放思想，更新观念，转变政府职能，构建以纳税人为中心的服务体系。

只有坚持以纳税人为中心，构建以纳税人为中心的服务体系，才能增强纳税人的爱国热情，增加国家的财政收入，继续深化改革开放；才能使国家长治久安，繁荣富强，实现美满和谐的小康社会。

税收是国家的命脉，纳税人是国家的“衣食父母”。 马克思也曾经说过：“赋税是喂养政府的奶娘，国家存在的经济体现是捐税”。国家政权是税收产生和存在的必要条件，而国家政权的存在又依赖于税收的存在。没有税收，国家机器就不可能有效运转。据如此，纳税人在一个国家中就应该具有崇高的社会地位，应该受到全社会的普遍尊重。尊重纳税人，为纳税人服务，建立健全以纳税人为中心的服务机制就是社会的重大事件，就应该提上议事日程。

据新华社北京2008年9月5日（记者王宇、李云平）报道，近日由中国税务学会、内蒙古自治区国家税务局等举办的“纳税服务与依法纳税” 论坛上，国家税务总局副局长解学智指出：我国当前和今后一个时期的纳税服务工作，将以纳税人为中心，改进和完善纳税服务。“以纳税人为中心”，改进和完善纳税服务的新理念，有望开启我国税收服务从“管制”到“服务”的转型。

“很长一段时间，我国税收征管模式是一种管制型模式，其前提是假定纳税人都具有偷逃税动机，因此征收双方间是一种管理与被管理的关系，这不符合现代服务型政府的要求。现在要将管制型模式转变为服务型，关键就在于以纳税人为中心理念的转变。”中国人民大学教授、中国国际税收研究会理事安体富也作出这样的解释。

如何加强纳税服务，建立健全以纳税人为中心的纳税服务体系，实现纳税服务从管制到服务的转型呢？

为纳税人服务是时代赋予社会的崇高使命

党的十六大提出了建设小康社会的伟大目标，十七大又明确指出：“我们已经朝着十六大确立的全面建设小康社会的目标迈出了坚实步伐，今后要继续努力奋斗，确保到二０二０年实现全面建成小康社会的奋斗目标。”要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，要求政府提供基本公共服务的能力显著增强，基本公共服务体系更加完备，政府管理和服务水平有较大提高。温家宝总理在政府工作报告中特别强调，政府部门要进一步关注和服务民生，同时构建“服务型”政府，实现政府转型。地税部门作为政府的重要执法部门肩负着组织收入和调控经济的双重职能，税收工作只有把服务理念融人地方经济社会发展的大局，充分发挥职能作用，增强服务职能，全心全意为纳税人服务，才能做到依法治税、高效征管与税收服务的有机统一，努力促进税收与经济、税务与社会、征税与纳税的良性互动局面，保持职能工作的生机和活力。

为纳税人做好服务不但是时代赋予地税干部的使命，也是法律明确规定的内容。《中华人民共和国税收征收管理法》第七条规定：“税务机关应当广泛宣传税收法律、行政法规，普及纳税知识，无偿地为纳税人提供纳税咨询服务”。国家税务总局局长肖捷把税务机关的主要工作职责归纳为“十六个字”：税法宣传、纳税咨询、办税服务、权益保护。这“十六个字”是对税务机关职能定位的高度概括。

“我国当前和今后一个时期的纳税服务工作，将以纳税人为中心，始于纳税人需求、终于纳税人满意将成为纳税服务工作的愿景。”国家税务总局纳税服务司司长范坚在接受记者采访时说。范坚认为，这样的职能定位要求税务机关将国家的法律、法规和政策艺术地传导给纳税人，全心全意为纳税人服务，为纳税人创造一个公平、公开、公正的环境，既体现了以纳税人为中心的理念，有利于促进征纳关系的和谐发展，又符合深入贯彻科学发展观的要求。

我国具有为纳税人服务的悠久历史

在我国，开展为纳税人服务的工作已经具有悠久的历史。现在提出的纳税服务概念，应该说从1993年底进行税制改制时，开始实行纳税人自行申报制度。当时国家税务总局卢局长主持税务改革的时就指出：纳税人要自己知道自己要缴什么税，怎么样缴，缴多少。这就需要了解税法，知道税法。而纳税人是从事其他活动的主体，纳税是他的一项业务，但不是他的主营业务。我们的税务机关就要让税务人了解税法，向纳税人宣传税法。这是最早提出的纳税服务。

1994年在国务院总理朱镕基的直接领导下开始的金税工程。虽然金税工程最主要的目的是遏制增值税发票犯罪，但在实际的操作过程中，也为纳税人了解税法，缴纳税款提供了方便。金税二期运行后，纳税人和税务干部的征纳行为均在计算机中留下真实的记录，这样就能及时发现执法漏洞、监督执法行为，实现阳光操作，大大推进了依法治税。如今，金税工程已经顺利完成了一期和二期的预定目标，进入了金税三期。按照规划，金税三期将从“多种平台、多种应用系统”共同过渡到“一个平台、两级处理、三个覆盖、四个系统”。业内人士对此都充满期待，金税三期目标实现之日，就是中国税收现代化实现之日。有关人士预计，金税三期实施后，要使我国税务征收率达到75%～80%。在金税工程的实施过程中，为纳税人服务的意识也得到了加强，为纳税人服务的工作也逐渐深入人心。

1997年进行征管改革，第一次提出了以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，强化税收征管的措施，使纳税服务概念得到进一步深化。

2001年，国家税务总局向信息产业部申请了“12366 纳税服务热线”，其主要服务功能包括：纳税咨询服务，主要是为纳税人提供税收法律法规和政策、征管规定、涉税信息等咨询查询服务；办税指南服务，主要是为纳税 人办理税务登记、发票购领、申报纳税等涉税事项的程序、手续提供咨询服务；涉税举报服务，主要是为纳税人举报税收违法行为等提供服务；投诉监督服务，主要是为纳税人对税务机关行风、服务质量及税务人员违法违纪行为的监督投诉提供服务。

2001年5月1日实施的《税收征收管理法》有20个条款是为纳税人服务的条款，对纳税服务进行了明确具体的规定，正式把纳税服务作为一个行政行为纳入了法律的范围。应该说，现在的纳税服务是法律的要求，也是我国社会、政治、经济发展的一个必然的结果。

2003年，国家税务总局局长谢旭人在《求是》杂志上发表文章，强调要“全力做好纳税服务工作”。

2008年8月30日，由中国税务学会、内蒙古自治区国税局、地税局主办，中国税务杂志社协办的“优质的税收服务与依法纳税”论坛在呼和浩特市成功举办。本次论坛旨在通过专家学者、税务界与纳税人的相互交流，共同探讨提高税收服务水平的途径和方法，以促进纳税人依法诚信纳税，创造公正、文明、和谐的税收环境。会上，国家税务总局副局长解学智提出了以纳税人为中心，建立健全纳税服务体制。并建议重点做好四方面工作：第一，要加强纳税服务组织体制建设；第二，要统筹规划纳税服务工作；第三，要明确当前开展纳税服务工作的重点措施；第四，要加强纳税服务的培训，提高广大税务干部服务的本领。

从三个方面构建以纳税人为中心的服务体系

一是从法律层面构建以纳税人为中心的服务体系

2001年实施的《税收征收管理法》及其后实施的征管法实施细则对税务机关应当为纳税人提供哪些服务做了原则性指导，但不是以纳税人为中心制定的。且与发达国家相比较，我国纳税服务的立法层次仍然较低，至今还没有一部以纳税人为中心的反映纳税服务的法律法规。对纳税服务范围、本质等内容缺乏具体的界定，缺乏纳税服务统一标准、考核评价机制、监督制约机制、过错追究机制，导致了纳税服务体系的建设缺乏法律支持。因而致使纳税服务规范征收行为的作用难以发挥，纳税人权利的保障难以落到实处，这是影响纳税服务质量的根本原因。

从宪法角度规定整个社会应当尊重纳税人为纳税人服务。依法纳税是每一个公司、企业、公民的神圣职责和光荣义务。英国有句俗语：人的一生，只有死亡和纳税是不可避免的。税收是国家开展各方面工作的物质基础，是促进经济发展的重要经济杠杆，国家通过税种的设置以及在税目、税率、加成征收或减免税等方面的规定，可以调节社会生产、交换、分配和消费，促进社会经济的健康发展。没有税收，我国的国防、义务教育、权力机关、各级政府机关及执法机关就不能运转，国家也就失去了生存和发展的条件。因此，纳税人在一个国家中应该拥有至高无上的地位，理应受到全社会的尊重。宪法就应该明确规定纳税人的崇高地位和光荣职责，并规定整个社会都应当尊重纳税人及努力为纳税人服务。

从纳税人角度制定《纳税人基本法》。美国 1988年颁布了《纳税人权利法案》，制定了纳税人援助制度，要求税务机关征收部、稽查部、纳税人服务部等国家机关及官员必须全面接受《纳税人权利法案》条款，以及为纳税人服务的专门培训，承诺公正、公平地对待纳税人。我国《宪法》第五十六条规定：“ 中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”，虽规定了公民有依法纳税的义务，却忽视了对公民在缴税过程中应当享受的权利。为了表示国家及全社会对纳税人的尊重，建议有关国家权力机关制定《纳税人基本法》，针对纳税人（公民、公司、企业）的实际情况，对纳税人所享有的社会地位、权利及义务进行明确具体的规定。

从纳税服务角度修改《税收征收管理法》。2001年制定实施的《税收征收管理法》是站在管理人——国家税务机关及税务干部的角度颁行的。税务机关及税务干部是管理人，而纳税人是被管理人。虽然也规定纳税人的一定权利，但更多的是站在管理人的角度，把纳税人当作管制的对象，其目的是加强税务机关及税务干部的征管权力，防止纳税人偷税漏税。而在建立以纳税人为中心的服务体系中，就应该转换角度，把税务机关及税务干部放在服务者的角度来修改《税收征收管理法》。在法律中既要规定税务机关的职责权限，更要明确规定纳税人的崇高社会地位、神圣职责及光荣义务。把税务机关及税务干部角色定位由管理人转变为服务人，其主要职责是服务，在服务的基础上进行管理，为建立以纳税人为中心的服务体系提供坚实的法律基础。

二是从社会层面构建以纳税人为中心的服务体系

要在全社会形成尊重纳税人，为纳税人服务的社会风气，除《宪法》中给予规定外，还应在民法、刑法、经济法等部门法上也给予具体明确的规定。特别是在宪法性文件及行政法中对税务机关及各级行政机关在对纳税人实施行政许可、行政处罚、行政强制等方面要最大限度地做到公平、公正、公开，平等地对待纳税人。形成各级权力机关、行政机关、司法机关及社会团体及广大人民群众对纳税人的普遍尊重，积极构建以纳税人为中心的服务体系，使尊重纳税人为纳税人服务成为普遍的社会共识。

为纳税人服务是各级国家机关的职能。宪法在规定国家机关的职能时，就要充分考虑到纳税人在一个国家及社会中的崇高地位和重大作用，必须从以纳税人为中心为纳税人服务的角度出发，把尊重纳税人为纳税人服务规定为国家权力机关、行政机关及司法机关的职能。国务院在制定行政规章时，应当把尊重纳税人为纳税人服务规定为各部委署办及地方各级人民政府的职责。国务院及地方各级人民政府在每年的政府报告中都必须提出以纳税人为中心为纳税人服务的具体政策措施，认真履行职责，监督实施，为纳税人积极履行纳税义务提供最大限度的优质服务。各级人民政府的职能部门在各自的管理职能范围内制定为纳税人服务的具体措施，在各项管理中随时随地以纳税人为中心，开展为纳税人服务的工作，真正实现政府职能的转变，从完全管制过度到优质服务。

国务院及地方各级人民政府应当对纳税人进行表彰奖励。国务院及地方各级人民政府在尊重纳税人为纳税人服务的同时，应根据各年的实际情况制定表彰奖励纳税人的办法。国务院对国有大中型企业、地方各级人民政府对其管辖的企业，根据各级税务机关提供的情况，采取多种措施对纳税人进行表彰奖励。比如，县级人民政府可以根据本行政区域的实际情况，制定表彰纳税人的办法，对纳税大户、超额纳税人、积极纳税人、诚信纳税人等公司、企业、个人进行表彰奖励。年初制定奖励办法，发放到各企业，进行宣传学习，提供各种纳税服务，年末召开纳税人表彰大会，对符合表彰的纳税人进行大张旗鼓的表彰奖励，形成社会各界都尊重纳税人，纳税人光荣的崇高的社会风气。

社会团体及人民群众应当尊重纳税人为纳税人服务。纳税人按照税法的规定缴纳税收，这既是纳税人的义务，同时也是纳税人的光荣。在全社会形成尊重纳税人为纳税人服务的社会风尚，还必须从法律角度进行规定。在宪法性文件中规定政协、社会团体、协会、民间组织，甚至包括海外同胞、侨胞及一切拥护社会主义的爱国者、劳动者及人民群众团体、组织，应当尊重纳税人为纳税人服务。同时，各级政府还可以采取丰富多彩、形式多样的纳税服务宣传、文艺表演等方式，通过广播、电视、报纸、网站等媒体进行广泛宣传，在社会各界及广大人民群众中普及以纳税人中心，为纳税人服务的思想、意识、知识，树立尊重纳税人，纳税人光荣，为纳税人服务的社会风尚。

三是从纳税层面构建以纳税人为中心的服务体系

税务机关与纳税人的关系过去强调的监管关系，即税务机关监督管理纳税人缴纳税收，防止纳税人偷税漏税。而构建以纳税人为中心为纳税人服务的体系是政府职能由管理人转变为服务人，税务机关就要尊重纳税人，为纳税人提供全方位的纳税服务。纳税服务是税务机关根据税收法律、行政法规的规定，在纳税人依法履行纳税义务和行使权利的过程中，为纳税人提供的规范、全面、便捷、经济的各项服务措施的总称。如果将整个税收体系比作金字塔，那么纳税服务工作就是整个金字塔的基础，它涉及税收工作的方方面面。强调以为纳税人服务为中心，以满足纳税人各类办税需求为出发点，通过运用信息化等先进手段，为纳税人提供全方位、系统的、综合的、整体的服务，把纳税人满意度作为评价各项工作实绩和效率最基本和最重要的指标。

以纳税人为中心做好纳税需求服务。依法纳税是每一个纳税人的义务，但在缴纳税收的过程中，纳税人也拥有相应的权利。根据《税收征收管理法》、《行政诉讼法》、《行政许可法》等法律的规定，纳税人享有知情权、延期申报权、延期缴纳税款权、申请减免权、申请退税权、要求保密权、法定最低限额纳税权、税法适用的公正权、争诉抗辩权、委托代理权、税务行使复议和诉讼权等多项权利。纳税人权利就是国家机关，特别是税务机关、社会其他组织及成员的义务。

根据纳税人的需求应提供的纳税服务主要有公正服务，包括保证纳税人缴纳法定数额的税款并享受法定优惠，税收业务公开透明，维护公平，不侵害纳税人权益，保障和便利纳税人的权益等；便利服务，主要是指帮助纳税人方便快捷地了解和实现纳税义务，降低纳税人遵从成本等；礼遇服务，就是要尊重纳税人，视纳税人为顾客；帮扶服务，就是对有特殊困难的纳税人无偿提供的力所能及的、必要的信息支持等。多年来，各级税务机关依据法律法规的规定，结合纳税人实际需求开展过很多具体的纳税服务，主要有组建税法宣讲队和税法宣传流动车，大力宣传税法；推行邮储批量划缴、电子缴税、电话语音报税、网上申报、银税通POS机刷卡缴税多种申报方式；开通12366服务热线，设立自助服务区，开通短信温馨提醒等。今后，一定要以纳税人为中心，根据纳税人的需求积极开展纳税服务。适应社会的发展，按税收法律法规及政策的要求，不断加强税法宣传、纳税人培训；依据税收公共商品的需要，建立税收超市；完善多元化电子纳税方式、拓展12366税收服务热线功能、探索“同城通办”和“异地通办”、实施“帮扶式”税务检查；具备条件的县市还要开设“税务网站”。

以纳税人为中心做好纳税诚信服务。开展纳税诚信服务是落实科学发展观、促进和谐社会建设的重要措施，是转变部门职能、建立服务型政府机关的具体行动，是税收发展内在规律的要求。温家宝总理对于建设服务型政府的要求是：“寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务”。这就将政府的职能定位成服务，管理活动隶属于服务工作。政府的所有工作，都应是对社会、对纳税人的服务。因此，做好税收工作，就必须做好服务工作。对纳税人而言，税务机关依照法律法规的规定开展工作，对自己的行政行为负责，言必行行必果，让纳税人相信自己，接受自己的诚信服务。

开展诚信服务的方式多种多样，根据多年来的实践经验总结，可以建立首问负责制、完善巡回服务制、严格限时服务制、实行评议服务制、规范联合服务制等多种方式。首问负责制就是对纳税人提出的涉税咨询，首问负责人不得以任何借口推诿，应当以口头或书面的形式即问即答或引荐解答； 巡回服务制就是对没有设立办税机构的边远地区，根据地域情况和机构设置情况，定期派出税务人员巡回开展税法宣传、税务咨询，为纳税人办理各项涉税事宜；严格限时服务制是根据税收征管工作环节，将纳税人申办的涉税事宜归纳为若干类、细化为具体项目，对每一项目的办结时限作出合理规定，促成承办人在规定或承诺的时限内完成；评议服务制就是结合行风评议工作，主动将税务部门的管理服务工作置于纳税人和社会各界的监督之下，广泛听取服务过程中存在的问题和不足之处，征询改进服务措施的意见；规范联合服务制就是结合户籍管理，建立税企联系卡制度，落实纳税服务责任人，建立信息交换制度，与地税、工商等部门联合评定纳税信誉等级和先进纳税人，表彰诚信纳税的典型，与地税实行税务登记联办制度。

以纳税人为中心做好纳税维权服务。《税收征收管理法》第八条规定：“纳税人依法享有申请减税、免税、退税的权利。纳税人、扣缴义务人对税务机关所作出的决定，享有陈述权、申辩权；依法享有申请行政复议、提起行政诉讼、请求国家赔偿等权利。纳税人、扣缴义务人有权控告和检举税务机关、税务人员的违法违纪行为。”根据《税收征收管理法》的规定，纳税人享有免税权、退税权、行政复议权、诉讼权、检举控告权、申请赔偿权、知情权、陈述权、申辩权、保密权等不容侵犯的合法权益。税务机关就要为纳税着想，积极为纳税人开展好纳税维权服务。

维护纳税人的合法权益，需要建立以下制度：一是完善税务公告制度：继续实施办税“八公开”，推行“六牌六告知”税收服务制度。“六牌”即导示牌、标志牌、提示牌、公告牌、监督牌、上岗牌；“六告知”就是优惠税收政策告知、办税期限延期告知、税收权益告知、税收批件领取告知、作息时间调整告知、操作故障告知。二是改革行政审批制度：按照《行政许可法》要求，改革税务行政审批制度，该废止的坚决废止，该修订的修订。规范审批流程，减少审批事项，简化审批程序。三是建立举报奖励制度：鼓励纳税人和社会各界及时举报涉税违法行为，建立举报奖励制度，保护依法照章纳税的纳税人合法利益。四是探索税收法律救助服务：实行“纳税人接待日”制度，接受纳税人的投诉、申诉，及时帮助纳税人解决涉税问题。落实听证制度，拓宽听证范围，为弱势群体提供免费的税收法律服务，为善意的违规纳税人提供帮助，减轻纳税人寻求税务代理的费用负担，减少纳税人善意违规受罚的遵从成本。五是建立执法过错追究制度：规范税收执法行为，严格执法责任考核，落实过错追究制度，维护纳税人的合法权益。

要增强信心，提振经济，就要解放思想，转变观念，构建以纳税人为中心的纳税服务体系，是一件艰难而又漫长的工作。要提高纳税人的社会地位，尊重纳税人，全心全意为纳税人服务，形成纳税是全社会有收入的公司、企业、公民的神圣权利，崇高职责，纳税光荣的社会风尚。这是时代赋予我们的使命，是继续改革开放的必然结果。这就需要转变政府职能，转变国家机关特别是税务机关及广大人民群众思想意识。

坚持以纳税人为中心，构建纳税服务体系，就要树立税收执法也是纳税服务的观念，把从严执法和热情服务结合起来，既把纳税人当作管理对象，更要把纳税人当作服务对象。进一步优化纳税服务工作，坚持服务与执法并重，努力做到在严格执法中提供优质服务，以优质服务促进税收执法。只有这样，才能增强纳税人的爱国热情，才能增加国家的财政收入，继续深化改革开放；只有这样，才能使国家长治久安，繁荣富强，才能实现和谐美满的小康社会。