关于文化和旅游融合发展的研究报告

 

关于文化和旅游融合发展的研究报告

为贯彻落实党的十九大关于深化机构改革的决策部署，十九届中央委员会第三次全体会议于2018年2月28日通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》。根据相关决定，将原文化部和国家旅游局的职责整合，组建文化和旅游部。此举旨在增强和彰显文化自信，统筹文化事业、文化产业发展和旅游资源开发，提高国家文化软实力和中华文化影响力，推动文化事业、文化产业和旅游业融合发展。

党的十九大明确指出，我国已经进入社会主义新时代，并勾画了实现两个百年梦想的路线图和时间表。加强文化和旅游融合发展研究对建设社会主义文化强国、旅游强国，进而助力实现两个百年梦想无疑有着重要的现实意义。

一、文化和旅游融合的理论辨析

文化和旅游都是非常宽泛的概念，文化和旅游融合也是非常宽泛的领域。作为新组建的文化和旅游部，其“三定”职能是推动文化事业、文化产业和旅游业融合发展，因此，文化和旅游融合发展研究应该界定在文化事业、文化产业和旅游业融合发展这一框架内。在这个框架内，重新梳理和认识文化事业、文化产业和旅游业对于明晰职能边界，做好顶层设计具有非常重要的基础意义。

（一）文化事业

文化事业，是指非营利性的、从事文化研究创作、文化产品生产和文化公共服务的文化活动。从狭义上说，文化事业是隶属于政府管理部门所提供的文化生产与服务；从广义上说，文化事业还包括其他非营利性的、非政府性的文化服务组织所提供的文化生产与服务。

尽管文化经济学等学科尝试从公共物品的角度讨论文化产品供给的特殊性，但整体而言，西方学术界并无专门针对“文化事业”的概念表达。文化事业是带有典型中国特色的学理术语和实践概念。建国伊始，中国的制度设计借鉴苏联模式，理论指针秉持阶级斗争思想，文化被视作意识形态领域斗争中最重要的“战线”、“阵地”和“工具”，必须完全掌握在国家机器手中。在此背景下，文化事业是配置文化资源的惟一形式，不存在营利性的、由市场供给的文化产品。改革开放以来，文化市场逐渐萌芽并成长壮大，文化事业也逐渐发生转变。

归纳起来，我国现阶段的文化事业大致可以分为四种类型：一是体现国家文化安全和社会公共利益的新闻传媒行业，具体包括新闻通讯社、报刊杂志、广播电台、电视台及网络新闻媒体等；二是保障民族文化传承和发展的公益行业，具体包括文化普及教育、文化基础科技研发、文物保护、非物质文化遗产、民族文化、高雅艺术等；三是受限于我国目前的经济社会条件，为保证文化消费顺利进行而必要的文化基础设施，具体包括图书馆、博物馆、文化馆，档案馆以及广播电视信号发射台、骨干网、卫星站等；四是为文化发展提供基础环境的非营利性文化组织和文化行政管理机构，具体包括文化协会、基金会、文化研究机构等。

在我国从事文化事业的法人主体被界定为国家公共服务部门的组成部分，即文化事业单位。狭义的文化事业单位是我国文化机构的主体，指中共中央宣传部、文化和旅游部、新闻出版广电总局等党政文化主管部门下辖管理的单位。广义的文化事业单位还包括其他党政机关所属的文化事业单位，工会、共青团、妇联、文联、作协等全国性社会团体管理的事业单位，以及在民政部门登记注册并与文化事业相关的社会服务机构。

站在文化和旅游部的职能基础上，文化事业是其及其管辖事业单位提供的公共文化服务，主要包括图书馆、博物馆、文物保护、非物质文化遗产、艺术院团、文化站、艺术研究等机构。

（二）文化产业

我国对“文化产业”的认识也经历了一个渐进发展的过程。据查，“文化产业”在我国最早提及是在1992年国务院办公厅综合司编著、由中国政法大学出版社出版的《重大战略决策——加强发展第三产业》一书中。这是我国政府部门第一次使用“文化产业”的概念。1998年，原文化部设立了文化产业司，标志着文化产业正式纳入政府工作体系。2004年，国家统计局对“文化及相关产业”进行了界定。2009年9月，国务院颁布《文化产业振兴规划》，标志着文化产业成为我国重点发展的前沿性、战略性产业。在国家“十三五”（2016年-2020年）规划纲要中，明确了“十三五”期间要实现“公共文化服务体系基本建成，文化产业成为国民经济支柱性产业”的目标。

从统计实践的角度看，我国对文化产业的统计性界定最早体现于2004年由国家统计局颁布的文化产业统计指标体系。文化产业被定义为从事文化产品的生产、流通和提供文化服务的经营性活动的行业总称。对文化资源进行生产、将文化事业进行产业化、从而向社会提供文化产品和服务是文化产业的特征，其目的是为了满足人民群众日益增长的精神文化生活需要。随着经济的发展，文化产业的定义和行业范围也有所调整，2012年国家统计局对文化及相关产业的定义进行了进一步完善，指出文化及相关产业是为社会公众提供文化产品和文化相关产品的生产活动的集合，并于2018年沿用了这一定义。

总体而言，文化产业大致可以分为三类：第一类是文学创作、艺术表演，科学研究等精神意义的生产活动；第二类是新闻出版、广播影视、互联网、手机通讯等精神意义的传播和销售活动；第三类是提供物质材料、进行设备制造等活动，他们为生产活动和传播活动提供条件和手段。

站在文化和旅游部职能基础上，文化产业是其及其管辖单位主管的产业业态，主要包括文学创作、艺术表演、动漫、游戏等业态。

（三）旅游业

旅游和旅游业，是两个不同的概念，但二者经常被混淆在一起。一般认为，旅游是旅游者的行为，最基本的属性是文化属性、审美属性，形成旅游需求；旅游业是旅游企业的集合行为，基本属性是经济属性，形成旅游供给。

作为一种产业的旅游业，与自发的旅游活动相比，旅游业的形成是相对较晚的一种经济现象。自发的旅游活动与旅游业形成的时间差异，一方面受到特定时期历史价值观的影响；另一方面也受到不同时期经济发展水平的制约。

学界普遍认为，1841 年托马斯•库克组织团体火车旅游是近代旅游业的开端。也正是从那时候开始，旅游逐渐成为大众的一项基本权利。随着旅游业的发展，国内外学界和机构都对如何界定旅游业的概念作了积极尝试。例如，世界旅行和旅游理事会（WTTC）提出，旅游业是为游客提供服务和商品的企业，包括：接待（旅馆、餐馆）、交通、旅游经营商和旅游代理商、景点、为游客提供供给的其他经济部门。   就国内对旅游业概念的界定而言，从统计层面来看，影响比较大的是由《中国大百科全书• 经济学》、《辞海》和原国家旅游局给出的界定。这类界定指明了旅游行业包括的范围，将旅游业定义为“以旅游资源和服务设施为条件，为旅游者在旅行游览中提供各种服务性劳动而取得经济收益的经济部门”，并指出旅游业主要包括旅行社、旅游饭店、旅游交通。国家统计局在《国家旅游及相关产业统计分类（2018）》中将旅游业界定为是指直接为游客提供出行、住宿、餐饮、游览、购物、娱乐等服务活动的集合，并界定了旅游业的范围包括旅游出行、旅游住宿、旅游餐饮、旅游游览、旅游购物、旅游娱乐和旅游综合服务。其实质就是“旅游六要素”的统计。

从国内外对旅游业具有代表性的概念界定来看，虽然侧重点不同，但有两个基本共同点：其一，旅游业是一个综合性的行业，它由国民经济一系列相关行业所组成；其二，旅游业经营目的是提供满足旅游者活动需求的各种产品和服务。

关于旅游业的范围，“六要素说”是传播范围最广的一种划分方法。“六要素说”认为，旅游业范围包括“吃、住、行、游、购、娱”，相应的行业包括旅游出行、旅游住宿、旅游餐饮、旅游游览、旅游购物、旅游娱乐。

（四）文化和旅游的关系

文化和旅游是辩证统一的关系，站在马克思“文化是大众百姓的日常生活实践”立场上，旅游本身就是大众百姓的日常生活，本身就是文化。而旅游业的发展，使得大量的游客能够跨越时间和空间利用文化资源，有效的拓展了文化资源的辐射渠道。

文化和旅游都是我国社会主义建设大局中的一部分，在实现社会主义现代化强国的建设目标上具有高度统一性，但具体到各自领域关系又各有不同。首先，两者依赖发展的主力不同。文化是政府主导，自然决定了行政管控多与微观自主；旅游是市场主导，自然决定了微观自主多与行政管控。其次，文化和旅游肩负的使命不同。文化更多肩负教化的使命，旅游更多肩负经济的使命，这就决定了两者关注点、着力点的根本不同。最后，文化和旅游在具体领域里有交叉有独立。交叉的地方在于旅游业对资源的广范围覆盖，文化资源天然可进行旅游利用；独立的地方在于诗情画意与人间烟火的天然隔阂。

具体到文化和旅游部的职能来看，文化事业、文化产业和旅游业的关系表现在三个方面：

一是文化事业是提升旅游目的地吸引力的重要内容。当前，我国已经迎来大众旅游时代，旅游目的地仅仅依靠几个景点来吸引游客的时代已经过去，大量游客的涌入对于旅游目的地的公共服务体系提出了挑战。作为旅游目的地公共服务体系的重要内容，文化事业能否有效满足外来游客的当地需求，能够在游客与本地居民之间形成平衡是旅游目的地吸引力能否提升的重要因素。

二是旅游业是文化事业作用强化的重要渠道。博物馆、文化站等场馆设施随着大众旅游时代下游客人数的增多和需求的井喷释放，文化事业覆盖面得到快速扩张，文化普及、文化遗产传承等作用得到了强化。

三是旅游业应成为文化艺术产业的重要实践源泉。习近平总书记在全国宣传思想工作会议上强调，“要引导广大文化文艺工作者深入生活、扎根人民，把提高质量作为文艺作品的生命线，用心用情用功抒写伟大时代，不断推出讴歌党、讴歌祖国、讴歌人民、讴歌英雄的精品力作，书写中华民族新史诗。”文学创作、艺术表演都应源于生活，而改革开放四十年来旅游业的发展历程无疑应成为文化艺术产业创作的重要实践源泉。

二、文化和旅游融合发展的现状

（一）融合发展的政策梳理

因应市场需求和发展需要，国家有关部门高度重视文化和旅游发展，分别从各自管理的角度，先后出台了不少促进融合发展的政策。

（1）文化管理

2003年9月，原文化部制定并下发《关于支持和促进文化产业发展的若干意见》，将文化旅游纳入为文化产业管理的九大行业之一。2014年，国务院下发《国务院关于推进文化创意和设计服务与相关产业融合发展的若干意见》（国发〔2014〕10号），支持文化创意和设计服务与旅游产业融合发展。2016年，原文化部、财政部联合印发《关于推动特色文化产业发展的指导意见》，将文化旅游列为特色文化产业之一。2016年原文化部发布《十三五文化体制改革纲要》，明确提出“文化+”工程，把文化旅游产业作为文化体制改革的一部分。2016年，原文化部制定《“十三五”时期文化产业发展规划》，提出要促进文化产业与旅游业深度融合，以旅游扩大文化的传播和消费，培育品牌效应突出的特色文化旅游功能区，支持开发集文化创意、旅游休闲、康体养生等主题于一体的文化旅游综合体。

此外，国务院及有关部门相继出台《关于全国博物馆、纪念馆免费开放的通知》（中宣发〔2008〕2号）、《博物馆条例》（国务院令第659号）、《关于进一步加强文物工作的指导意见》（国发〔2016〕17号）、《关于推动文化文物单位文化创意产品开发的若干意见》（国办发〔2016〕36号）、《关于加强文物保护利用改革的若干意见》等政策，提出要创新文物保护利用机制，支持文物、博物馆与旅游等产业相结合，促进文物旅游融合发展。

（2）旅游管理

2014年8月国务院出台《关于促进旅游业改革发展的若干意见》（国发〔2014〕31号），2015年出台《国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》（国办发〔2015〕62号），均提出“创新文化旅游产品”，支持重点景区和旅游城市积极发展旅游演艺节目，促进主题公园规范发展，大力推进旅游与文化融合发展，丰富旅游文化内涵，把提升文化内涵贯穿到吃住行游购娱各个环节和旅游业发展全过程“。2016年国务院出台《关于印发“十三五”旅游业发展规划的通知（国发〔2016〕70号）》，明确提出要促进旅游与文化融合发展，培育以文物保护单位、博物馆、非物质文化遗产保护利用设施和实践活动为支撑的体验旅游、研学旅行和传统村落休闲旅游，扶持旅游与文化创意产品开发、数字文化产业相融合，发展文化演艺旅游，推动“多彩民族”文化旅游示范区建设。2018年，国务院发布《关于促进全域旅游发展的指导意见》（国办发〔2018〕15号），要求推动旅游与文化融合发展，科学利用传统村落、文物遗迹及博物馆、纪念馆、美术馆、艺术馆、世界文化遗产、非物质文化遗产展示馆等文化场所开展文化、文物旅游，推动剧场、演艺、游乐、动漫等产业与旅游业融合开展文化体验旅游。2018年，国家发改委出台《关于规范主题公园建设发展的指导意见》（发改社会规〔2018〕400号），推动主题公园健康发展。

（3）文化管理、旅游管理和其他

2009年，原文化部和原国家旅游局联合发布《关于促进文化与旅游结合发展的指导意见》，就推进文化与旅游协调发展做出要求。2016年，国务院下发《关于进一步扩大旅游文化体育健康养老教育培训等领域消费的意见》（国办发〔2016〕85号），提出要加速升级旅游消费、创新发展文化消费。2017年，国家发改委会同国土资源部、住房城乡建设部、文化部、新闻出版广电总局、国家林业局、国家旅游局、国家文物局等部门制定《“十三五”时期文化旅游提升工程实施方案》（发改社会〔2017〕245号），加强对文化旅游的资金支持和政策支持。

（4）地方政府

诸多省市充分认识到了文化旅游是新时期旅游业发展的重要动力，明确提出要把文化旅游产业作为战略性支柱产业和旅游业转型升级的主攻方向，并加强相应的机构建设。河南省2016年提出要支持郑州等地建设国际文化旅游名城。山西省2016年在全省旅游发展大会提出要加快把文化旅游业培育为战略性支柱产业。重庆市出台《关于推进文化与旅游融合发展的意见》，从规划引导、项目建设、宣传营销、科技创新等方面推动全市文化与旅游融合。天津市制定《关于推进文化旅游融合发展的实施意见》，在推进文化旅游项目建设、举办特色文化旅游活动、加强文化旅游资源整合、“培育特色旅游演艺产品”等六个方面，加强统筹协调与合作，全市财政每年安排文化产业发展专项资金，2015年已经增加到1亿，其中，1000万专门支持文化旅游项目。江西省在全省旅游产业发展大会上提出要以文化旅游融合为重点，找准文化与旅游的结合点，把文化融入旅游吃、住、行、游、购、娱各个环节。广东省、陕西省相继出台了《关于促进文化旅游融合发展的实施意见》，推动文化旅游发展。

（二）融合发展的机制梳理

在文化和旅游部成立之前，就有相关体制机制在促进文化旅游融合发展方面做了一些探索，这为进一步推动文化旅游深度融合发展奠定了组织基础。

在2012年成立的中央文化体制改革和发展工作领导小组中，原国家旅游局就是成员单位，在文化体制改革的框架下，开展了一些文化旅游融合发展的工作。“推动文化和旅游融合发展”在2018年文化体制改革任务中也被作为八个重点领域之一。

按照《旅游法》要求，于2014年成立的国务院旅游工作部际联席会议制度中，原文化部和原国家旅游局都是成员单位，这也为推动文化旅游融合发展，特别是文化旅游与相关领域融合发展提供了组织保障。

此外，2005年成立的全国红色旅游工作协调小组，已经运行12年，这既完善了红色文化与旅游业融合发展的体制机制，同时也为未来推动其他领域文化和旅游的融合发展提供了不少宝贵的经验。

除了中央建立的机制之外，一些地方就在促进文化旅游融合发展方面做了一些尝试。比如贵州省委、省政府在2011年就提出了宣传、文化、旅游、农业、体育“五位一体”的发展思路，既有力地推动了文化和旅游的融合发展，同时又通过发展文化旅游业极大地提高了贵州的知名度和品牌影响力。而许多地方在举办相关节庆活动时，名称就叫文化旅游节，比如广东旅游文化节，兰州、三门峡等地举办的黄河文化旅游节。此外，一些市县之前就实现文化和旅游机构的融合，比如深圳市文体旅游局、周口市文化广电旅游局。

（三）融合发展的市场现状

毫无疑问，在文化和旅游融合发展的道路上，市场远远走在了行政主管部门的前面。文化和旅游的融合发展，首先是资源融合。文化资源和旅游资源有很大的交叉性，具备融合发展的很好基础。文化资源是人类在自身发展过程中创造的物质财富和精神财富，包括物质文化遗产、非物质文化遗产等。旅游资源则包含了文化资源。在国家《旅游资源分类、调查与评价》的8个主类中，就有4个主类（E遗址、F建筑与设施、G 旅游商品中的传统手工艺品、H 人文活动）涉及文化资源。从我国发展之初，历史文化、文物古迹资源作为重要的旅游资源被开发为旅游产品。20世纪80年代开发的故宫、秦始皇兵马俑、慕田峪长城、秦淮河、陕西历史博物馆等是当时的典型旅游景区。其次是产品和业态融合。产品和业态是文化和旅游融合的重要形式和核心产物。近年来，随着我国文化和旅游的融合发展的形式、广度和深度的不断推进，催生了一批新产品和新业态。比如博物馆旅游、旅游演艺、红色旅游、主题公园、非物质文化的旅游开发、文旅小镇、旅游节庆、文化旅游商品/文创产品等。这些新产品和新业态一方面丰富了旅游产品，扩大了旅游供给，推动了旅游业转型升级，另一方面也借旅游消费的巨大推动力繁荣了文化产业。再次是项目融合。各级政府创新推出了一批文旅融合的基地、示范区、试验区、园区、工程等，极大推动了文化和旅游的融合发展。比如国家文化产业示范基地、文化产业示范园区、特色文化产业发展工程、国家文化旅游重点项目、中国文化旅游融合先导区、民族民俗文化旅游示范区、国家文化公园、跨区域特色旅游功能区、省级文化旅游融合发展示范区等，为文化和旅游融合发展拓展了空间。最后是支持配套服务的融合。原文化部、国家旅游局合作开展业务培训，协助企业培养一批高素质的旅游演出复合型人才。原文化部、国家旅游局合作编制文化旅游人才培训规划，加强文化旅游人才培训。很多地方成立文化旅游基金为文化旅游发展提供金融支持。原文化部、国家旅游局共同合作举办文化旅游项目推介洽谈会，推进文化企业与旅游企业的沟通与合作。

（四）融合发展的问题

虽然近年来我国文化和旅游融合发展发展迅速，成效显著，但相比于市场发展需求，仍存在一些问题，面临不少挑战。

1.政策供给不足。一是固有管理体制机制的制约。原文化管理部门主要管理娱乐场所和文化场馆，侧重从文化建设的视角考虑文化产业的发展，较少考虑市场需求，缺少与旅游业融合发展的经验；原旅游管理部门专注于旅游服务和市场管理，在一定程度上不易深度把握文化内涵，而容易停留于表面。二是政策参与和协调机制有待完善。旅游资源分属于旅游、文物、宗教、文化、国土资源、环境等不同部门管理，文化资源也面临广电、新闻出版等不同部门分割管理的现状，难以有效沟通和综合协调，相关政策参与和协调机制有待完善。之前建立起来的国务院旅游工作部际联席会议制度等机制应尽快明确转接，充分发挥其作用。三是原有政策体系在供给和需求端存在不同程度的脱节。原文化部系统政策出台侧重政府管控，立足于政治导向，对市场供给、市场需求考虑较少。原旅游局系统政策出台侧重于消费端，用行业标准来提振消费，要素等供给端的政策供给不足。

2.融合发展的认识不到位。一是存在以单融合发展覆盖文化和旅游全领域的片面认识。文化和旅游是两个有交叉有独立的领域，强调融合发展不能丢掉文化和旅游相对独立发展的一面。资源是发展的基础，文化和旅游融合发展应该在文化资源和旅游资源相交叉的领域内着重推进，在弘扬社会主义核心价值观、建设意识形态阵地立场上全面落实。在文化和旅游相对独立的领域内还要一如既往的着力推进发展。二是融合定位和管理方式亟待明确。“管与放”、“促与保”的关系处理原则应分门别类，对症施策，尽快明晰。长期以来，文化领域更侧重于公共服务，以追求社会效益为主，事业占比更大，而产业相对较小；旅游领域则更多侧重产业发展、市场发展，虽然也关注厕所革命、公共服务等，但相对而言，产业成分更大，事业特征不明显。文化和旅游部组建后，如何定位文化和旅游融合发展，如何界定产业和事业的边界，对后续采取何种管理方式、出台何种促进措施无疑具有重要意义。三是大局视野还需加强。在资源管理和相关协调上，文化和旅游融合发展单单靠文化和旅游部并不能完全解决，在全局视野下，更多的还要加强与自然环境、生态保护、市场监管等其他部分的协调，在国家新的空间改革、资源改革中谋篇布局。

3.公共服务体系不完善。一是原有服务平台未有效打通。原文化部系统有着从中央到乡镇的四级文化站，但使用效率并不高，还有一些地方陷入沉睡状态。除此之外还有大量的图书馆，文博单位等，虽然免费开放，但在内容建设和吸引力提升上尚有不足。原旅游管理部门在游客服务中心、旅游厕所、旅游交通体系、旅游标识标牌等建设上存在短板。组建新的文化和旅游部后，两者公共服务设施未能有效打通，原制约旅游交通等基础设施建设的因素并未得到明显改善。二是原有数据体系未有效融合。文化产业、旅游产业都有一套相对完善的数据统计体系，数据样本存在一定程度的交叉，如何精准的在文化和旅游角度衡量产业发展现状需要更加精准的数据统计体系。三是公共服务体系建设未能与大的社会公共服务体系有效对接。文化、旅游的公共服务建设都局限在自身的领域内，没有与当地的城乡规划、社会保障等大体系完美对接。

4.融合的广度和深度不够。一是进入壁垒多。尤其是文化事业和文化产业，政治壁垒、组织壁垒加上地方保护，阻碍了市场力量的进入。二是文化资源的产品化、市场化开发不足。大量文物等资源的活化方式相对落后，仅仅停留于静态的展示，难以对游客产生吸引力。三是差异化不足。在文化和旅游融合发展模式上，多复制、少创新，业态创新、内容创新、模式创新和管理创新等不足。四是市场主体培育不足，缺少大批具有支撑力、带动力、创新力的企业。

三、文化和旅游融合发展的建议

党的十九大确立了习近平新时代中国特色社会主义思想作为党的指导思想的历史地位。习近平新时代中国特色社会主义思想内涵十分丰富，为文化和旅游融合发展提供了强大的思想指导和重要的理论支撑。习近平总书记发表了一系列关于文化和旅游工作的重要论述，科学回答了事关文化建设和旅游发展的一系列方向性、根本性、全局性问题，为我们提供了根本遵循。

推进文化和旅游融合发展必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持党对文化和旅游工作的全面领导，坚持以人民为中心，坚持以提升发展质量、效率和效益为主攻方向，凝聚社会共识，坚定文化自信；传承传统文化，创造现代文化；丰富人们的精神生活和精神消费，满足人民对美好生活的需要，实现人的全面发展；促进文化交流，传播中华文化；讲好中国故事，扩大中国影响；提升文化软实力和国际影响力；实现中华民族的伟大复兴。

文化和旅游融合发展要坚持宜融则融、能融尽融的原则。深刻认识文化和旅游有融合的一面，也有各自相对独立的一面，既要避免片面强调特殊性，又要避免完全忽视特殊性，加强战略研究和制度设计，着力推动文化和旅游真融合、深融合，让更多文化资源、文化要素转化为旅游产品，用文化的养分滋养旅游，丰富旅游的内涵、拓展旅游的空间，推动旅游的特色化、品质化、效益化发展；依托旅游的产业化、市场化手段丰富文化产品的供给类型和供给方式，进一步提升文化的吸引力、竞争力、影响力，让旅游为社会主义核心价值观弘扬传播、为中国特色社会主义文化繁荣发展搭建更多更广的平台、注入新的活力。

（一）坚守一条红线

推进文化和旅游融合，必须坚守意识形态红线，始终把培育和弘扬社会主义核心价值观放在首要地位，贯彻落实到文化和旅游工作的各个方面。

一是继续强化对艺术创作的引导。坚持正确方向，坚持把社会效益放在首位、努力实现社会效益与经济效益相统一，进一步强化对文化院团的管理，对文艺工作者的教育引导。一方面从生产角度，通过国家艺术基金等政策资金倾斜性扶持，引导文艺院团、文艺工作者的创作方向，努力推出更多讴歌党、讴歌祖国、讴歌人民、讴歌英雄的优秀艺术作品。另一方面从评价角度，通过不断健全和完善评价体系，提升社会主义核心价值观的评价比重，立典型、树榜样，营造文化艺术创作领域风清气正的氛围。

二是在旅游领域强化文化普及的阵地建设。旅游业是游客在时间和空间上的转移，旅游景区等接待游客的主要设施既是满足游客游览需求的主要场所，也应该是文化普及、社会主义核心价值观宣扬的主要阵地。要下大力气将旅行社、旅游景区、旅游饭店建设成为传播社会主义核心价值观的主要阵地。及时修订A级景区评定标准、星级饭店评定标准，增加和完善弘扬社会主义核心价值观的评分内容。加大对旅游从业人员尤其是导游和领队的培训，提升从业人员素质，将广大从业人员转变为中国故事的生动讲述者。加强文明旅游宣传引导，让数以亿计的游客自觉成为讲述中国故事，传播中国文化的载体。

三是充分挖掘利用旅游实践的艺术创作源泉。改革开放40年来，旅游业从无到有，从小到大，在中国大地上留下了生动而深刻的产业实践。艺术创作不能脱离生活，应该更加扎根生活、扎根人民，旅游实践恰好是一片艺术创作的处女地，要挖掘好利用好，推出一批接地气的艺术精品。健全“深入生活、扎根人民”长效机制，加强院团之间的结对帮扶，表现基层实践，演给基层群众，做服务人民的“红色文艺轻骑兵”。

（二）夯实两个基础

兵马未动，粮草先行。推进文化和旅游融合，必须夯实资源和公共服务个基础。夯实资源基础在于摸清家底，全面掌握资产情况，为下一步保护、开发、利用、传承、创新、转化做好铺垫。而公共服务是实现广大人民群众对资源获得、资源利用、资源共享、资源转化的服务基础。

一是加强普查，摸清家底。适时启动文化资源和旅游资源普查，建立资源库，将资源分类归纳、登记造册，切实摸清家底。在此基础上，将文化资源和旅游资源交叉重合部分整理名录，有针对性的开展文化和旅游融合工作。没有交叉的部分，继续强化原有品牌和产品建设。另一方面，要对领域内利益相关者，尤其是市场参与主体、消费受众、中介机构等进行摸底调研，切实掌握现阶段资源利用现状、存在问题和发展趋势，精准把脉，对症下药，构建全面准确、健康有效的资产负债表。

二是强化资源保护，科学开发利用。文化资源和旅游资源是文化和旅游发展的家底，保护好资源就是保护好我们安身立命的根本。努力探索符合我国国情的文物保护利用之路、非物质文化遗产保护和传承之路、旅游资源的保护和科学利用之路，让资源不闲置、不过载，切实发挥出资源的政治、生态、文化和经济作用。要正确认识理解保护和利用的关系，不能唯保护论，也不能过度开发，要创新保护方式，坚守生态红线和资源红线，严格落实旅游景区最大承载量制度，构建资源保护利用的良性循环，将绿水青山变成金山银山。

三是着力补齐公共服务短板。要抓重点、补短板、强弱项、求实现，加快构建覆盖城乡、便捷高效、保基本、促公平的服务网络。将文化公共服务设施和旅游公共服务设施纳入到整个社会民生的大盘子中，推动城乡规划充分考虑游客等流动人口的需求并进行相应配给。继续推进基本公共文化服务标准化、均等化建设，推进县级文化馆、图书馆总分馆制建设和基层综合性文化服务中心建设，推进游客中心建设，扎实推进厕所革命，打造国家级旅游风景道和旅游交通体系，强化游客权益保障，提升服务水平。

（三）繁荣三大领域

要深入贯彻落实习近平总书记关于推动文化和旅游产业发展的指示精神和党的十九大部署，以供给侧结构性改革为主线，不断提升文化和旅游产业的发展质量和效益。

一是要繁荣文化产业。制定促进文化产业发展的政策，抓好已出台政策的落实。大力实施“文化+”战略，加大与金融合作力度，大力发展数字文化产业，培育新型文化业态，促进动漫游戏产业国际合作。发展特色文化产业，推进藏羌彝文化产业走廊建设。继续推进文化文物单位开发文创产品，促进馆企对接合作。以推动园区建设和企业发展为抓手，培育和壮大各类文化市场主体。扩大和引导文化消费，推动文化产业成为国民经济支柱性产业。

二是要繁荣旅游产业。大力推进全域旅游深入大战，加快建立完善现代旅游综合治理机制，创新旅游业大战模式，坚持特色化、差异化发展。持续推进旅游景区度假区建设，不断提升旅游产品的供给规模和质量。持续开展旅游“双创”活动，提升旅游就业。大力实施“旅游+”战略，促进旅游投资主体多元化，培育和引进有竞争力的旅游骨干企业和大型旅游集团，充分利用好中国旅游产业基金，发挥政府投资的撬动作用，引导更多资本进入旅游业，进一步巩固旅游业的国民经济战略性支柱产业地位。

三是要繁荣文化事业。继续加强对艺术创作的规划引导，持续开展“深入生活、扎根人民”主题实践活动，建立实践是艺术创作源泉的长效机制。着力推进现实题材创作，制定创作计划、重点扶持国家舞台艺术精品创作、中国民族歌剧等工程。持续推进文艺院团改革，加强对民营院团的管理力度，充分挖掘各地图书馆、文化站、博物馆等机构设施的利用潜力，打造传播弘扬社会主义核心价值观的牢固阵地。强化旅游和文化的社会功能，发力脱贫攻坚，推动乡村旅游扶贫、文化扶贫工作。大力发展红色旅游，推出一批以弘扬“红船精神”“井冈山精神”“延安精神”等革命精神为重要内容的红色旅游主题线路。

（四）完善四大体系

一是完善政策供给体系。政策供给是供给侧结构性改革的重要内容，政策正和土地、资本、技术、劳动力一样日渐成为发展的重要要素。完善政策供给体系一是要打通从上到下的通道，上接天线下接地气，能将中央精神和决策部署领会吃透并指导地方，也能将地方遇到的问题、实践的经验及时提炼上报加以解决。二是要打通从市场到政府之间的通道，让企业有稳定预期，让政府有准确把握，科学评估政策的效果。三是要打造横向沟通协调平台，积极参与各种宏观决策机制，将文化和旅游系统的政策诉求及时表达。要研究制定并推动国务院有关部门出台《促进文化和旅游融合发展的指导意见》，明确融合发展的方向、原则、任务、方式、保障等。根据融合发展和机构改革的需要，对“十三五”文化发展纲要和旅游发展纲要的内容进行适度修订。梳理文化和旅游领域的相关法律法规、管理规范、行政条例、政策要求、项目审批、行业标准等，对不适应融合发展要求的内容加以修订。引导地方制定适合本地发展实际的文化和旅游融合发展政策，加强区域合作，避免重复建设。及时总结文化和旅游融合发展的阶段性经验和成果，制定相关标准或评估体系。

二是完善公共服务体系。公共服务是产业繁荣、事业发达的短板，必须补齐。完善公共服务体系一是要有大局观，将旅游公共服务设施与文化公共服务设施一起纳入国家公共服务体系，建立稳定的投入机制。二是要打好自己的分内工。立足于满足人民群众（包含居民和游客）的美好生活需要，统筹规划建设各级各类公共文化设施和旅游公共设施，结合居民区、旅游区的分布配置公共资源，利用好现有公共服务设施，降低设施的闲置率。三是要适度引入市场机制。政府投入相对于庞大的公共服务需求存在显著缺口，要适度引入市场机制，通过政府购买服务的方式，壮大文化和旅游社会组织，完善治理体系。重点依托国家公共文化服务体系示范区、示范项目、城市旅游服务中心、全域旅游服务中心等，促进文化和旅游公共服务的一体化。旅游热点区域的文化公共服务设施建设运营中，要同时考虑旅游的需要；将农家书屋等农村文化公共服务设施与乡村旅游公共服务设施整合；引导公共文化机构在服务好当地居民同时，结合实际，面向游客提供文化服务。扎实推进文化和旅游志愿者队伍建设，不断提升志愿服务能力与水平。探索制定统一的文化和旅游公共服务标准。打造大数据平台，实现文化、旅游数据与社会信用数据的互联互通，构建文化和旅游领域的信用体系。搭建全国统一的文化遗产知识产权保护利用平台，统一授权，允许社会主体有偿使用，激活市场活力。

三是完善市场监管体系。市场监管是保证市场有序运行，让看不见的手有效发挥作用的重要前提。深入学习贯彻落实习近平总书记关于加强文化市场管理的指示批示精神和中央部署，坚持一手抓引导、一手抓监管，不断加大市场监管力度，提升监管水平，确保各类市场秩序健康运行。要进一步完善市场管理的政策法规体系，推动市场监管法制化。继续推进文化市场综合执法队伍建设，将文化和旅游市场秩序纳入统一监管，避免多头执法，维护市场秩序。构建文化和旅游信用体系建设，用信用来约束从业人员和庞大的消费群体，让制度长牙。加强事中事后监督体系建设，持续推进互联网上网服务行业、文化娱乐行业、网络游戏的功能和内容转型升级。针对文艺领域乱象，研究制定文化企业、演艺人员、旅游演出市场等领域的管理办法。创新手段，发挥好社会监督、消费投诉等行之有效的方法，规范市场秩序。围绕重大节点和重要节日强化执法检查和专项保障，加强文化和旅游领域突出问题的专项治理和重大案件督办。加强执法能力建设，开展执法人员培训，建设一支高素质的执法队伍。不断提高市场监管信息化、智能化。

四是完善对外交流体系。对外交流是讲述中国故事，传播中国文化的重要渠道。要深入学习贯彻落实习近平总书记关于文明交流互鉴的重要论述精神和十九大部署，紧密围绕国家大局，大力加强文化和旅游领域对外和对港澳台交流合作，讲好中国故事，传播中国声音，塑造中国形象，提高国家文化软实力和中华文化影响力。深度参与高级别人文交流机制，加强政府间合作，支持和鼓励民间交流合作。办好各类文化年、旅游年活动，不断提高“欢乐春节”等品牌活动的质量和效益。深入整合文化和旅游对外交流渠道和资源，充分发挥驻外文化处组、海外中国文化中心、旅游办事处的作用，形成对外文化传播和旅游推广的合力。持续打造品牌，继续推动“美丽中国”“欢乐春节”等品牌宣传活动，持续深化“一带一路”文化和旅游交流合作，发展丝绸之路特色旅游。深化思想文化交流，做好汉学家翻译家工作。拓展与港澳台文化机构、基层文化组织的对口交流合作，拓宽与港澳台旅游业合作空间，支持粤港澳大湾区旅游一体化建设，推动海峡两岸旅游交流健康发展。