标签： 西南社会发展田野营 保护地 保护小区 托管型保护地
1 背景和现状
1.1 全球保护地的发展历史
自然保护地是指——有明确边界的地理空间，通过法律及其它有效方式，得到认可、专门保护和管理，以实现具有生态系统服务功能和文化价值的大自然的长期保护。
保护地是文化的产物，它们的故事与人类文明交织在一起。但现代意义上的保护地区则兴起于19世纪，一些巨大的、风景优美的、旅游胜地被博物学家们、狩猎爱好者们、诗人们以“国家的财产”为愿景推动政府建立成国家公园[1]。到了20世纪，建立保护区的想法广为流传，世界各地纷纷建立起不同类型的保护地。非常多的机构都参与其中，不论是政府部门、非政府组织还是私人部门、社区、志愿者们都积极开展探索。欧洲的保护区通常为保护景观而建，非洲的保护区则带有浓厚的殖民主义色彩。有的人将非洲的保护地称为“生态的、但是虚伪的英国乡村花园[2]”，有的人则明确指出这些巨大的、禁止非洲原著民采用传统方式利用的保护地不过是“种族主义兼新殖民主义”[3]。
snipaste_20170922_163025.png-195.2kB
二战后全球保护运动的兴起，鼓励了保护区域的全球框架的构想，这股浪潮到了1992年达到顶峰。1992年，联合国地球高峰会上签署的《生物多样性公约[4]》明确提出“建立保护区系统或需要采取特殊措施以保护生物多样性的地区”，全球保护区数量开始快速增长。2010年，又达成爱知目标[5]——在2020年之前，陆地生物资源保护区应达17%、海洋达10%，大幅度增加用于生物资源保护的政府及民间资金等。
1.2 我国保护区的建设历史
我国自然保护区建设事业是随着建国之初对自然资源保护管理的迫切需求而发展起来的。20世纪60年代起，在科学家的建议下，以“科学研究的需要”、“国家保存自然景观”、“动植物种类的保护、繁殖及扩大利用”、“对爱国主义的教育”为目标建立了中国首批保护区。到了1998年，随着比如长江、嫩江特大洪水的爆发、改革开放下经济快速发展造成的自然资源破坏、消费主义（尤其是消费野生动植物）的盛行，在大开发的背景下抢救性地保护自然资源，由此保护区建设开始进入快速通道。至2016年，累计建立了2740个自然保护区，以及风景名胜区、森林公园等多种类型的自然保护地。
我国的自然保护地建设过程中，得到了国际NGO组织的广泛参与。自1980年，世界自然基金会（WWF）进入中国开展大熊猫保护开始，国际主流的保护NGO纷纷在中国开展自然保护工作。国际NGO的进入契机则来自于两个方面：一方面是随着中国加入世界自然保护联盟（IUCN）、签署生物多样性公约，打通了同国际NGO组织之间沟通的桥梁；另一方面，伴随着国际发展项目，比如：综合保护与发展项目(ICDP)、世界银行项目、全球环境基金（GEF），成为国际发展项目主要执行的技术专家团队。国际NGO尤其是关注保护区的能力建设，提供了保护工作需要的技术工具，推动保护区同社区对话，开展参与式发展，也加强了保护区和政府之间的关系。
然而，我国保护区的建设带有明显的行政色彩和国家意志。国际NGO组织虽然通过技术提案推动了一些保护区的成立和升级，但并不能绕开政府部门开展工作，也无法引入国内外民间投资建立保护区。
1.3 我国民间保护地的发展
1.3.1 保护小区
尽管如此，在本土保护工作者的实践中，一类特殊的保护地开始得到发展。1992年，江西婺源县（郑磐基，1994）试验了“微型森林自然保护区”尝试，将其命名为——保护小区。保护小区主要以“村庄周围改善人们生活环境明显的后龙山、村水口的天然常绿阔叶林[6]”为区域划分，建立自然保护小区的方法，采取“自筹、自建、自管”的三自为主[7]。随后作为小型保护区的概念，得到了省级林业部门的关注，在2000年前后，有广东（1993）、福建（1995）、湖南（2000）、浙江（2002）、江西（宜丰县）等省市县份先后出台了相应的规定和指南，或者提出了建设规划。至2010年累计设立4.84万个保护小区，总面积1384公顷（中国林业年鉴）。
2016年，国家发展改革委、国家林业局[8]联合发文“鼓励社会资本探索引入专业民间组织新建或托管自然保护小区，在政府监管下发展民间自然保护小区（'地'）”。2017年，陕西省发改委会同省财政厅[9]在政府和社会资本合作（PPP）三年行动计划中提出“探索引入专业民间组织新建或托管自然保护小区”。
我国保护小区虽然名义上由政府设立，但由于“自筹、自建、自管”的管理模式，依托后龙山、风水林等社区周边的社区文化传统和自然遗迹作为保护区域，则实质是一类民间保护地。同时庆幸的是，保护小区并未得到普遍的政府投资，采用国家自然保护区的管理模式，实际仍然保留了社区主导的社区保护地模式。
1.3.2 社区保护地
所谓社区保护地（ICCA）如同文化的产物，是由社区基于自治、文化、自由和自然之间链接形成的对自然自发的保护区域。其名称、目标、表现形式、手法、价值丰富多样[10]。
中国本土NGO秉承着在保护区内长期开展社区共管的经验，则主导了社区保护地在中国民族地区的实践进程，比如山水在三江源地区围绕藏族“神山圣湖”开展的一系列研究和实践，美境自然在广西壮族地区，丽江健康与环境研究中心在滇西北地区，还有一些在四川和贵州的探索。
1.3.3 托管型保护区
在中国，长期以来自然保护地的建设把持在政府管理的手中，缺乏保护地役权[11]等类似的法理基础，民间资本对于推动保护地的建设兴趣寥寥。但是随着林权制度改革，国有林场改革，政府迫切需要资本参与。国务院在“关于全面推进集体林权制度改革的意见”、2011年的“中央1号文件”等政府文件中明确了新的思路，提出积极引导多元化资金参与生态建设的策略。
大自然保护协会（TNC）结合林权制度改革政策，在四川省建立全国第一家由政府监督、民间管理的新型保护地——老河沟保护区：通过建立引进社会公益资金的融资渠道与管理平台，对具有高度生物多样性保护价值的土地开展保护。
老河沟模式迅速的激起了国内资本大佬的支持，2011年四川西部自然保护基金会成立，这一基金会搭建起了关注生物多样性保护的融资和管理平台，启动了社会公益型保护模式的探索。2011年由中国TNC理事会发起的中国全球保护基金 (CGCF)[12]成立；2015年桃花源基金会成立，2017年巧女基金会将视野转向到托管保护地的建设中。
目前托管型保护地的实践主要还是由深圳桃花源基金会及TNC开展的，先后在国内成立了老河沟、八月林、向海、鹤庆草海等试验。这些基金会的视野不仅仅在国内，中国全球保护基金80%的项目是在非洲地区以土地信托的形式成立保护区，巧女基金会则计划在国外建立60块自然保护地，占总目标的20%。
2、思考
2.1 中国奇迹和自然保护地立法的失败相关性
中国自然保护地的发展伴随了整个改革开放的进程，1994年发布了《自然保护区管理条例》，在20年间建立了超过国土面积15%的保护地域。
但是在深入探索保护区建设过程中，发现有两个问题：1，单一的国家和地方政府主导的严格类型自然保护区不能适应我国自然保护地的建设需要；2，我国自然保护区管理模式难以同国际指南接轨。在2004年起，学者和NGO组织开始修订《自然保护区管理条例》，提交《自然保护地法》草案。然而，这一进程始终未能得到官方认可并发布。
自然保护地立法的失败实际反映了中国发展过程中的摇摆性。中国实施了以政府为主导的国家发展，由党和政府主导了经济的方方面面，决定了公民的生活形态，自然保护地的建设也带有显著的社会主义特色，以国家需求为首要目标。我国现有的自然保护地由林业局、环保部、农业部、建设部、海洋局等部门进行管理，各部门之间存在一定的条块分割和行政壁垒，信息交流及共享机制较为缺乏，自然保护责任不明确。缺乏可持续发展理论基础，对于如何平衡地方和中央的发展需求，平衡经济发展和环境保护之间的关系，没有建立稳定的可持续发展战略。因此对于设立保护地的价值模糊不清。
2.2 保护小区为什么会纳入官方体系？
保护小区纳入官方体系是我国积极加入国际组织的结果，1971年新中国恢复在联合国合法席位之后，以邓小平为首的第二代领导核心，认为国际组织可被用来促进中国的改革开放和发展建设，因此采取了稳健务实的立场。1980年加入《濒危野生动植物种国际贸易公约》、1992年加入《湿地公约》和《生物多样性公约》，1996年加入IUCN组织，2000年签署《联合国千年宣言》。在参与国际性组织和事务中，对生物多样性保护和自然保护地发展提出了一系列指标性的要求。保护小区纳入官方体系正是出于满足指标的需求。
然而，由于我国未实际对保护小区开展投资，发挥政策引导性的作用，保护小区的发展其实处于一种自身自灭的状态，其民间的灵活性和能动性并未得到发挥。但是随着本土NGO发现保护小区和社区保护地的高度相似性，采用一体两面的话术分别和政府、和公众对话。保护小区和社区保护地开始融合，对于本土NGO吸引政府和调动社会参与、发挥社区主导权起到了至关重要的作用。
与此同时，也有观点认为社区保护地的兴起也是因为原著民意识的觉醒，在维持领土完整和社区福祉、抵抗资本投资、国家资源利用中起到防御作用。这是否会对保护小区体系造成影响，可能还需再探讨。
2.3 市场化的期望与民间资本对公益事业的热情
中国通过30年改革开放，渐渐融入亚太经济圈，跻身全球三大经济版块，但是社会具有非常多的二元性，——城乡二元化、东西部差距、贫富差距。一方面，部分人群具有相当的资本通过慈善名义开展自然保护地的投资；另一方面，中产阶级的消费需求推动了民间保护地开展CSA、生态农产品的可能性。总之，自然保护地的市场化随着商业伦理的发展和PPP模式，可能在逐步萌芽。
3. 结论
尽管对于东亚尤其是我国的发展模式缺乏统一的理论，但是从我国民间自然保护地的发展中可以看到我国的当前社会经济的复杂性。我们也许仍将难以准确的把握整个制度框架的走势，但是回归到自然保护问题中，唯有放在具体的情境中开展工作。
网友评论