民办非企业单位财产制度研究 —— 以行政与司法

民办非企业单位财产制度研究

      ——以行政与司法的对接为中心

方志平

内容摘要：从非营利法人的基本原理切入，分析民办非企业单位的财产性质，论证并创建民办非企业单位财产组建制度、财产使用制度、财产退出制度和财产终止制度。结合管理实践和司法审判，总结行政和司法对于民办非企业单位财产制度存在的不同观点，探求分歧产生的根源，并提出解决问题的思路和对策。民办非企业单位应坚持财产特定化原则。民办非企业单位的资源提供者，丧失了对民办非企业单位财产的所有权。民办非企业单位的资源提供者是投入人，而非投资人，其对民办非企业单位享有治理权，而非股权。民办非企业单位财产变动状况，须到民政部门办理变更登记，但不得影响民办非企业单位债权人的合法权益。

关键词：非营利法人、民办非企业单位、财产制度、行政管理、司法审判

一、民办非企业单位法人财产规范内容、特点与适用

（一）民办非企业单位法人财产规范的内容和特点

《民办非企业单位登记管理暂行条例》（以下简称《民非条例》）第2条和第4条规定了民办非企业单位的定义和其非营利性。围绕民办非企业单位的财产问题，《民非条例》第21条作了相应规定：民办非企业单位的资产来源必须合法，任何单位和个人不得侵占、私分或者挪用民办非企业单位的资产。民办非企业单位开展章程规定的活动，按照国家有关规定取得的合法收入，必须用于章程规定的业务活动。《民非条例》对民办非企业单位财产问题的规定，从行政管理的视角切入，在当时的立法背景之下具有宣示作用和积极意义。但是，这些规定还是过于原则，不够细化，较难操作。“重行政管理，轻民事权利”的规范特质，决定了《民非条例》难以应对转型时期民办非企业单位发展过程中涌现出来的诸多问题尤其是财产问题。《民非条例》对民办非企业单位财产投入者的责任、投入者退出时财产的处理、投入者的法律地位、权利义务等均未规定。

（二）民办非企业单位法人财产规范的适用

民办非企业单位法人与公司法人具有本质区别，反应在财产问题上，即表现为财产以及基于财产的使用所得是否能够用于分配。这一基本区别衍生出两类法人的其他财产规范必然有所差异，但是这种差异却因为《民非条例》对于民办非企业单位财产问题的规则设计过于粗陋而“隐藏”起来。法官即使有能力发掘和识别两者的差异，但是基于司法不得僭越立法的裁判理念和法官不得拒绝裁判的规则，面对《公司法》对于公司法人财产规范设计的缜密和细致，法官较易被“诱惑”而发生法律适用的“错位”。这种错位有时候甚至成为法官的一种“明知故犯”或者“逼不得已”的选择。

面对实践中发生的与民办非企业单位财产有关的争议，基于法官不得以无法律规定为由拒绝裁判的司法原理，法官有时候会“巧妙”地借鉴、援引《公司法》的规定处理相关纠纷；有时候又会“无情”地拒绝适用《公司法》的规定。

1、民办非企业单位“出资人”虚报出资纠纷参照适用《公司法》

（1）基本案情

2002年6月，原告朱贤乐负责对原江苏双沟集团下属的医务室进行扩建，其个人投入了部分资金。2003年上半年，江苏双沟集团下属的职工医院经改制成为独立的法人。在改制时，江苏双沟集团将其和原告朱贤乐投资在职工医院的财产分别申报评估。原告朱贤乐所投入资产，经宿迁公兴会计师事务所评估，至2003年4月15日，价值为596100元。

职工医院按照股份合作制的形式改制后，成立了由原告朱贤乐及被告吴荣保等14人的共15名股东的股份合作制医院。职工医院于2004年7月5日取得了医疗机构执业许可证，所有制形式为股份合作制，经营性质为民营，在民政部门办理了民办非企业单位（法人）登记。

2004年4月18日，被告吴荣保等14名股东召开了股东大会，对原告朱贤乐在职工医院内的出资财物进行审核，认定原告朱贤乐虚报和空报资产价值98810元，并于当月21日，被告职工医院以书面形式通知原告朱贤乐，股东大会讨论决定将原告虚报出资98810元从原告现有股金中扣除。

（2）裁判要旨

一审法院认为：职工医院经医疗卫生行政主管部门颁发医疗机构执业许可证，并在民政部门办理了法人登记手续后，成为独立的法人单位，其性质为民办非企业单位。职工医院内部采取股份合作制的形式筹集资金，明确每位股东的出资份额，建立章程，成立股东大会，故股东应该足额缴纳章程中规定的各自所认缴的出资份额。

原告朱贤乐作为股东，用实物作为出资，在其他股东对原告出资实物的实际价额发生异议的情况下，可以参照适用《中华人民共和国公司法》中有关有限责任公司股东出资的规定。

原告朱贤乐要求确认其被被告方主张不实的出资额真实有效，经查有51064元出资不实，其余47746元出资额真实有效，故本院对原被告发生争议的出资额98810元确认其中47746元真实有效，原告朱贤乐的其余主张无事实依据，本院不予支持。

据此，法院依照《中华人民共和国公司法》第二十四条第一款、第二十五条第一款、第二十八条之规定，作出判决：确认原告朱贤乐在被告职工医院的出资额中与被告职工医院、吴荣保等14人发生争议的98810元中有47746元真实有效。宣判后，原被告均未提出上诉。

（3）小结

一审法院针对民办非企业单位出资人虚报出资纠纷一案，参照适用《公司法》的规定。

2、民办非企业单位“股东”权益保护不适用《公司法》

（1）民办非企业单位“股东”权益受侵害，不能适用《公司法》的股东代表诉讼制度

①基本案情

张志强、毛金明及水江洋（毛金明之妻）、朱劲波、孙瑜等五人成立了北京涉外教育学校（笔者注：2006年12月18日，北京市房山民政局向北京涉外教育学校下发了民办非企业单位登记证书。），其中毛金明出资比例46%，张志强出资比例37%，水江洋出资比例为7％，朱劲波出资比例为5％，孙瑜出资比例为5％。毛金明为控股股东，且担任法定代表人及执行董事，张志强为副执行董事，业务范围为国际财会课程培训。

依据北京涉外教育学校董事会章程的规定，在成为学校董事后，未经董事会书面同意，所有董事均不可成为其他企业的股东或其他生意的全职或兼职合伙人，违反该条款者，将被开除出董事会，取消作为学校股东的资格，没收股份，按比例分配给其他股东。

毛金明在担任校长期间，于2009年5月31日私自与水江洋成立了北京中博诚通国际技术培训有限公司(以下简称中博公司)，并担任法定代表人、董事长，并利用其校长身份的便利，在学校所属网站上发布中博公司的活动报道，并将属于本校的商业机会转给了中博公司，两被告的违法行为给学校造成了巨大损失，侵害了学校的利益及其他股东的利益。

张志强诉至法院，诉讼请求：1、判令两被告立即停止侵权；2、判令两被告赔偿违反竞业禁止给北京涉外教育学校造成的损失10万元；3、判令两被告将其因违反竞业禁止取得的收入归还第三人北京涉外教育学校；4、判令取消毛金明在北京涉外教育学校的股东资格，股权由其他股东按比例分配。

②法院裁判

北京市海淀区人民法院认为：依据原告张志强所诉，其提起本案诉讼系依据我国公司法中关于股东代表诉讼的规定。依据《中华人民共和国公司法》第二条的规定，“本法所称公司是指依照本法在中国境内设立的有限责任公司和股份有限公司”。本案中，北京涉外教育学校系民办学校，其性质属于民办非企业单位，故该学校不属于公司法所调整的公司主体。虽该学校建立了股东大会、董事会等组织管理机构，举办者签署了学校章程及董事会章程，上述章程的约定及机关的设立类似于公司的经营运作模式，但相关法律并未设定民办学校的内部纠纷可适用公司法，故张志强依据公司法的相关规定提起股东代表诉讼，行使诉权没有法律依据。

（2）“股权”确认及履行股东会决议纠纷不适用《公司法》

①基本案情

2002年8月26日，原告于福和被告李顺兴签订了“投资办学意向书”。意向书约定，双方共同投资筹建“郑州交通职业学院（以下简称交通学院）”。学院经过几年的发展，目前已经成为郑州市较具规模的民办学校之一。

2008年10月25日，股东会做出了（2008）股决字第1号“学院股东会决议”。决议明确要求，将交通学院印鉴变更、3万元以上的开支以及3万元以上的合同须经李顺兴、于福两人共同签字方能执行等等一系列管理措施。

但是，李顺兴擅自撤换财务人员，控制财务印鉴，不执行决议，侵犯了原告的股东权益。为此，原告提起诉讼。请求：1、确认原、被告所持有的股权份额及交通学院股东投资额为1100万元；2、判决被告履行(2008)股决字第1号和(2008)股决字第2号交通学院股东会决议。

②法院裁判

河南省郑州市中级人民法院认为，2004年8月14日，交通学院向河南省民政厅进行民办非企业单位（法人）登记。本案系交通学院的登记事项需要变更，根据《中华人民共和国民办教育促进法》第五十四条“民办学校举办者的变更，须有举办者提出，在进行财务清算后，经学校理事会或者董事会同意，报审批机关核准” 和《民办非企业单位登记管理暂行条例》第十五条“民办非企业单位的登记事项需要变更的，应当自业务主管单位审查同意之日起30日内，向登记管理机关申请变更登记”的规定，原、被告之间的争议应当由民办非企业单位的业务主管单位和登记管理机关处理，原告可向有关行政机关申请解决。

3、法官针对民办非企业单位财产纠纷“选择性”适用法律的问题

上举案例中，法官在处理民办非企业单位财产纠纷时，在处理举办者投入不足问题上，参照适用《公司法》的规定；在处理“股东”权益保护问题上，拒绝参照适用《公司法》的规定。前一情形，法官“违法”地将争议和纠纷化解了；后一情形，法官“合法地”将争议转交给了民办非企业单位的业务主管单位和登记管理机关。很显然，民办非企业单位的业务主管单位和登记管理机关也没有明确的法律依据去处理类似的纠纷。结果是，民办非企业单位的财产纠纷，有时候由法院“违法”解决，有时候由行政机关兜底，最后仍难以在法律的框架之内彻底解决。

民办非企业单位不存在股东，这是公认的学术通说。不过，在司法实践中，“股东”一词却常与民办非企业单位相连。民办非企业单位的“股东”、法官甚至是民政部门在实务中时常觉得困惑，到底应如何处理围绕“股东”发生的有关纠纷？很显然，法官不能简单地适用《公司法》去断案，因为这样做的消极后果很明显：第一，容易混淆民办非企业单位法人与公司法人的界限；第二，引致司法处理与行政管理的矛盾；第三，架空《民非条例》。可见，《民非条例》对于民办非企业单位财产制度的缺位，不只增加司法裁判的难度，加剧司法裁判的不统一，更加导致作为民办非企业单位“宪法指引”的《民非条例》的实际功用大打折扣。

总体而言，《民非条例》关于民办非企业单位的财产问题的规定，主要是从民政登记和行政监管角度进行规范，尚欠缺民办非企业单位财产问题内部治理规范。由此导致法官在司法审判时陷入法律适用的困境，甚至会给出相互矛盾的判决理由。 

二、民办非企业单位财产组建制度

（一）民办非企业单位财产构成

民办非企业单位财产的构成，是指民办非企业单位财产的来源，包括举办者的投入以及民办非企业单位运行中取得的收入。根据《民间非营利组织会计制度》规定：“民间非营利组织不以营利为宗旨和目的；资源提供者向民间非营利组织投入资源不得取得经济回报；资源提供者不享有民间非营利组织的所有权”。可见，民办非企业单位不以营利为目的，其收入只能用于章程规定的目的和社会公益服务事业，不得在成员中分配，注销时资产也不得转让和私分，经清算后剩余资产必须继续用于公益事业。

但是，《民非条例》对民办非企业单位财产的构成没有进行明确列举，这不利于将民办非企业单位的法人财产与举办者或者投入者的财产作区隔。

民办非企业单位的财产是其作为民事主体参与各项活动的基础，有财产才能具备财产责任能力。立法应明确列明民办非企业单位的财产，包括举办者的投入、民办非企业单位积累的财产和外部支持积聚的财产。这些财产属于民办非企业单位法人享有，它们与民办非企业单位理事、监事、和外部支持者等的个人财产应明确分离，不得混淆。具体而言，民办非企业的财产包括：举办投入、捐赠收入、提供服务收入、政府购买和政府资助、开展不违反章程的活动所取得的收入和其他收入。

概括性列举民办非企业单位的财产构成，有助于确立民办非企业单位法人对其财产享有的独立所有权。尤其是能够将其与举办者或者投入者的个人财产作切割。故民办非企业单位举办者或者投入者将资产注入民办非企业单位，该资产转变为民办非企业单位法人的财产。举办者或者投入者享有治理权，而不是前述资产的所有权人。由此推导出三项规则：第一，民办非企业单位投入者投入不实应当补足；第二，民办非企业单位投入者在筹办民办非企业单位期间产生的对外负债，由民办非企业单位法人承担；第三，若民办非企业单位未筹办成功，则各投入者对该债务负担连带责任。

（二）民办非企业单位投入者投入不实应当补足

民办非企业单位的财产经登记之后即固定化，不得虚登，否则，责任人应承担补足责任。对于民办非企业单位的债权人而言，各投入者须就此承担连带责任。前述“民办非企业单位‘出资人’虚报出资纠纷参照适用《公司法》”中，司法审判理由虽然存在重大瑕疵，但其结果却与民办非企业单位财产组建规则相吻合。《民非条例》需要完成的任务是设立并明确这一规则。

（三）民办非企业单位投入者在筹办民办非企业单位期间产生的对外负债，由民办非企业单位法人承担；若民办非企业单位未筹办成功，则各投入者对该债务负担连带责任

广东省广州市中级人民法院在处理“广东华清专修学院等与杨永聪借款合同纠纷上诉案”中，明确出资人应对筹备期间的民办非企业法人对外债务承担连带责任。

1、基本案情

广东华清专修学院是私立华联学院筹办的民办非企业单位，于2004年11月29日领取中华人民共和国民办学校办学许可证，但无领取民办非企业单位登记证书（法人）。筹办期间，广东华清专修学院向杨永聪进行民间借贷2644633元。

2、裁判要旨

一审法院认为，“广东华清专修学院是私立华联学院筹办，无领取民办非企业单位登记证书（法人）的民办非企业单位，因此，私立华联学院对广东华清专修学院不足清偿部分承担补充清偿责任。”二审法院持相同意见，认为，“广东华清专修学院向李家沂所借款项，发生在该学院的筹建期间，且用于该学院筹建用途，在一审期间，由于广东华清专修学院尚未取得法人资格，原审法院判决私立华联学负补充清偿责任，并无不当。……”

（四）民办非企业投入资金变更应依法进行

民办非企业开办资金变更，应当提交由法定代表人或者负责人签字并加盖公章的申请变更报告、提交原法定代表人任职期间的财务审计报告、提交民办非企业单位变更登记表以及业务主管单位开出的审批证明。然后由民办非企业单位登记部门受理、审核，必要时还应进行听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审、现场勘查等。

三、民办非企业单位财产使用制度

（一）民办非企业单位财产的正向使用

民办非企业单位财产使用的基本原则是必须符合目的事业范围，坚持非营利性，不得分配利润。其制度构成包括：第一，工资薪金和办公支出须接受比例限制；第二，民办非企业单位符合章程宗旨的业务支出规则；第三，重大固定资产的购置应作为特别事项遵循法定程序；第四，来自外部捐赠的财产，应遵守特定使用规则，并向捐赠人予以通报，接受审计机关审查，最后应以适当方式向全社会公开。

    1、民办非企业单位的工资薪金和行政办公支出

民办非企业单位具备民事主体资格，能够参与各项活动，包括作为用人单位招用员工。民办非企业单位作为用人单位，应当与专职工作人员依法签订劳动合同，对于员工工资和保险福利待遇，参照国家相关规定予以执行。当民办非企业单位与员工之间发生劳动争议时，仍应启动一般的劳动争议解决程序，而非适用人事仲裁程序。在上海市第一中级人民法院审理“时保平与上海市民办金苹果学校劳动合同纠纷上诉案”中，法院认为，“民办学校作为民办非企业单位，与不具有教师资格的劳动者之间因履行劳务合同发生的争议，在没有相关法律、法规的情况下不宜适用人事仲裁程序，判断是否作为劳动争议案件受理，主要以用人单位是否与劳动者形成劳动关系为依据，而非根据用人单位的性质确定。”

需要注意的是，民办非企业单位的财产不得被用于在举办者或者工作人员中发放高额工资、补贴津贴等以变相分配。民办非企业单位应当将职工的工资、福利及物质奖励标准报业务主管单位、登记管理机关备案。

    如前所述，民办非企业单位的财产不得在成员之间分配，包括变相分配。因此，作为民办非企业单位的工作人员，可以依法领取工资，享受福利。但是，这些支出和民办非企业单位的行政办公支出应当有一个法定上限，以防止民办非企业单位人员通过支付工资和办公费用的方式变相分配民办非企业单位的财产。当然，民办非企业单位章程可以对自身提出更严格的要求，为其行政性支出设置更低的标准。有的国家法律明确地将该上限比例确定为当年总花费的20%。譬如《亚美尼亚共和国财团法》第八条（财产）：“Ⅶ .财团的支出：（一）为完成法定目标的支出（二）行政管理费用。Ⅷ.本条第七款第一项规定的各项支出，应当按照申请的目标、方法和资金分配的主体，在财团的预算中单独标明。支出还包括保存、增长、修理财团财产，以及通讯费用、一般公共费用、电力费用和建筑费用。Ⅸ.本条第七款第二项规定的支出，包括管理费用、职员报酬、财团机构成员工作的补助。Ⅹ.财团章程对本条第七款第二项费用的支出总额作出规定。该总额不得超过财团每年总花费的20％。”

2、民办非企业单位符合章程宗旨的业务支出

民办非企业单位可以将资金用于正常业务活动开展或民办非企业单位的固定资产购置、规模扩大、社会公益性的捐赠，但资产使用必须符合章程规定的宗旨和业务范围，任何单位和个人不得侵占、私分或挪用。

3、民办非企业单位重大支出应遵循特别程序

民办非企业单位的资金使用必须接受财政部门的监督和自身民主监督。民办非企业单位章程应明确规定重大支出的定义和它应遵循的特别程序。在《民非条例》中，对于该特别程序应该设有一个指引性的比例，譬如民办非企业单位法人有重大支出的，须经理事会二分之一以上成员同意。

4、民办非企业单位使用捐助物资的特别规定

民办非企业单位通过外部捐赠和资助获得财产，是其财产积累的重要途径。但是，民办非企业单位在使用捐赠或资助款物的过程中，应根据与捐赠人、资助人约定的期限方式和合法用途使用。该使用必须符合章程规定的宗旨和业务范围，增强资金使用的透明度，不断提高资金使用的效益。一方面，要向捐赠人、资助人通报所捐赠或资助款物的使用情况；另一方面，应当及时向业务主管单位报告接受、使用捐赠、资助的有关情况，主动接受审计机关的审查与监督，并且将有关情况以适当的方式向社会公布。这样既能让捐赠人、资助人看到自己的捐赠或资助发挥了应有的社会效益，又可以吸引更多的组织和个人投入并提高自身知名度和信誉度，促进自身的健康发展。

（二）民办非企业单位财产的反向使用

基于不得分配利润的限制，民办非企业单位财产不得经由举办者或加入者以各种形式非法转移。民办非企业单位财产对外输送利益的主要途径是关联交易和对外担保。

1、民办非企业单位关联交易的界定和处理

（1）关联交易的界定及其法律后果

关联交易这一概念缘起于解决营利组织的非法利益输送问题。但是，民办非企业单位虽然是非营利组织，因其作为一个市场主体，仍需要参与各项市场活动，签订不同类型的合同，方能开展活动，实现非营利宗旨。故关联交易作为一般交易的特定表现形式，在营利组织和非营利组织当中都会存在。正因如此，营利组织法规范和非营利组织法规范中，对于关联交易均需设置规范。

在我国，最早界定关联交易的是财政部。依据财政部1997年5月22日颁布的《企业会计准则——关联方关系及交易的披露》，它通过界定关联方来界定关联交易。“关联方是指在企业财务和经营决策中，如果一方有能力直接或间接控制、共同控制另一方或对另一方施加重大影响，则将其视为关联方；如果两方或多方同受一方控制也将其视为关联方。”关联方实施的交易，即为关联交易。财政部对关联方的定义，强调各方存在控制关系，方构成“关联”。这对关联交易的界定提出了较高的要求，设置了较高的门槛。

接下来，营利组织法即《公司法》通过界定“关联关系”确定“关联交易”。《公司法》第217条第（四）项规定，“关联关系”是指公司控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员与其直接或间接控制的企业之间的关系，以及可能导致公司利益转移的其他关系。《公司法》将关联主体的范围界定为与企业具有直接或者间接控制关系的控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员。可见，《公司法》界定的关联关系，宽泛于财政部规定的“关联方”：一是高级管理人员可以成为关联的纽带（虽然这不代表必然形成控制关系）；二是“可能导致公司利益转移的其他关系”这种兜底性条款能够形成关联关系。另外，新修订的《公司法》对于关联交易的程序和效力等作出了具体规定。譬如重大关联交易股东大会批准制度。体现在新《公司法》第105条：“本法和公司章程规定公司转让、受让重大资产或者对外提供担保等事项必须经股东大会作出决议的，董事会应当及时召集股东大会会议，由股东大会就上述事项进行表决。”第122条规定：“上市公司在一年内购买、出售重大资产或者担保金额超过公司资产总额百分之三十的，应当由股东大会作出决议，并经出席会议的股东所持表决权的三分之二以上通过。还譬如实际控制人的赔偿责任制度。表现在《公司法》第21条：“公司的控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员不得利用其关联关系损害公司利益。违反前款规定，给公司造成损失的，应当承担赔偿责任。”《公司法》关于关联交易管制的规范，可以为非营利组织法律规范所借鉴。因为虽然组织类型不同，但是关联交易管制规范的目的都是一样的，即避免非法利益输送。唯一的区别是，公司非法利益输送损害的是股东和公司债权人利益；而非营利组织利益输送损害的却是一项公益事业。

成文法规范中，涉及非营利组织关联交易规范的也是存在的。即财政部、国家税务总局发出的《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》（财税[2009]123号），“已认定的享受免税优惠政策的非营利组织有下述情况之一的，将被取消资格：……(四)通过关联交易或非关联交易和服务活动，变相转移、隐匿、分配该组织财产的；……”但是，该项规定并有明确地界定什么是关联交易以及从事关联交易之后除了影响免税资格之外的其他法律后果。

（2）民办非企业单位关联交易的救济途径

实践中，关于民办非企业单位关联交易的救济途径，法官到底是持什么立场？在北京市海淀区法院的一例判决中，能够给我们一些有益启示。北京市海淀区人民法院民事判决书(2009)海民初字第22259号张志强诉毛金明等损害公司权益纠纷案中，北京涉外教育学校（笔者注：民办非企业单位法人）董事会章程约定，“董事会成员不可利用职责中获取的任何学校信息谋取私利，不可利用职务便利安排学校和自己之间的交易并赚取利润，如果是学校股东大会批准的交易可以免予处罚。违反者必须按额赔偿学校所受损失，并将所有非法所得退还给学校。”法院审理查清事实之后认为，依据原告张志强所诉，其提起本案诉讼系依据我国公司法中关于股东代表诉讼的规定。依据《中华人民共和国公司法》第二条的规定，“本法所称公司是指依照本法在中国境内设立的有限责任公司和股份有限公司”。本案中，北京涉外教育学校系民办学校，其性质属于民办非企业单位，故该学校不属于公司法所调整的公司主体。虽该学校建立了股东大会、董事会等组织管理机构，举办者签署了学校章程及董事会章程，上述章程的约定及机关的设立类似于公司的经营运作模式，但相关法律并未设定民办学校的内部纠纷可适用公司法，故张志强依据公司法的相关规定提起股东代表诉讼，行使诉权没有法律依据。依据学校董事会章程的规定，在成为学校董事后，未经董事会书面同意，所有董事均不可以成为其它企业的股东或其它生意的全职或兼职合伙人，违反规定者将被开除出董事会，取消作为本校股东资格，没收股份，按比例分配给其他股东。对违反董事会章程或董事会成员行为规范的董事进行处罚决议时，违反者本人必须回避，即不能参加投票，余下股东，半数同意即可通过具有约束力的决议。如果余下股东不能达成半数同意，股东大会有权通过以股权表决的方式，董事会有权决定通过更严厉的处罚，并授权学校采取包括法律行动在内的行为。据此，对于张志强基于毛金明作为学校董事长另行设立中博公司损害学校利益所提出的各项请求，其应当依据学校章程及董事会章程的相关规定及程序予以协调和解决。现其作为学校举办者及董事之一，以原告身份，单独直接对侵害学校利益者提起本案诉讼，诉讼主体不适格。综上，本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条、第一百四十条第(三)项，《最高人民法院关于适用若干问题的意见》第一百三十九条之规定，裁定如下：驳回原告张志强的起诉。

此案向我们提出的问题是，针对损害民办非企业单位财产的关联交易，理事因《民非条例》规则缺漏，并无相应救济的办法。这是《民非条例》在修改时必须应对的困难和挑战。

（3）关联交易与民办非企业单位的“法人人格否认”理论

民办非企业单位法人的财产与举办者个人财产应做严格切割，不得混淆。在民办非企业单位开展活动过程中，不少举办者就通过关联交易将民办非企业单位的利益直接输送到个人或者其他单位。这种行为损害了民办非企业单位债权人的利益，在特定情形下，法官会适用《公司法》上的“法人人格否认”规则，否定民办非企业法人的法人资格。广东省佛山市中级人民法院审理的一个案件就是一个鲜明佐证。

该案基本案情如下：原告黄志锋与被告佛山市黎明电子技术培训学校（以下简称“黎明学校”）（笔者注：黎明学校于2000年4月25日经佛山市教育委员会审批，领取社会力量办学许可证，2001年3月26日经佛山市民政局复查登记为民办非企业单位，举办者为黎明公司，办学层次为中级职业教育，开办资金5万元。）、佛山市黎明电子服务有限公司（以下简“黎明公司”）签订了1份《培训合同》，合同附件为《招生简章》，其中约定：原告交付2万元学费，参加黎明学校主办、黎明公司协办的技术培训班，原告接受培训的期限为2年零2个月，其中第1－9个月在校学习，第9－14个月在维修公司实操，第14－26个月在公司实操培训1年，实操培训期间在维修公司见习享受公司员工同等待遇，保证原告4个月至1年的收入可收回全部学费2万元，不足部分由公司补够。合同签订后，原告即依约交付了学费2万元，并进校接受培训。原告已完成了14个月的在校、公司的（理论、实践）学习阶段，进入了实操培训阶段。原告在实操培训阶段尚未收取过工资。

2003年8月18日佛山市禅城区教育局作出了《关于对佛山市黎明电子技术培训学校作出暂时停止招生的处理意见》，内容为：“学校从即日起立即停止招生，并立即停止发布有关招生简章及宣传广告；按申办标准，你校属于非学历社会力量办学机构，没有资格颁发毕业证书，从即日起立即停止颁发毕业证书”。

基于上述情况，原告以及其他黎明学校的学员认为黎明学校、黎明公司不能兑现培训合同中的承诺，其行为已明确表明不再履行合同的主要义务，构成违约，要求两被告返还2万元，双方因此发生纠纷。原告遂诉至本院。

二审法院经审理后认为，“黎明学校和黎明公司的财产由股东随意支配的事实，仅罗永全自认，黎明学校所收取的学费，有部分转到广东黎明电子维修服务有限公司，具体数目记不清，有300万至400万元转到深圳分公司。这些证据又显示黎明学校和黎明公司的股东存在随意抽取财产的情形。据此，足以证明黎明公司股东……滥用公司法人人格，造成公司人格独立性丧失，其行为符合公司法人人格否认的构成要件。公司股东的上述行为直接影响了黎明学校、黎明公司的债权人实现债权，使债权人难以获得赔偿。为平衡原告等债权人与黎明学校、黎明公司、公司股东之间的利益，体现法律的公平，本案应适用公司法人人格否认制度，否认黎明学校、黎明公司的法人人格，否认公司股东的有限责任。公司成立时的股东罗永全、肖映雪和罗势全应承担公司的债务，对公司向原告的赔偿承担连带责任。原告的主张理由成立，本院予以支持。”

由上可见，民办非企业单位法人的财产如果被操纵，经由关联交易的管道对外进行利益输送，由此损害民办非企业单位法人的债权人利益，法院会“借用”公司法人人格否认制度和规则，否定民办非企业单位法人的法人资格，判决举办者对债权人承担连带责任。而这一制度和规则，在《民非条例》中尚付阙如。

2、民办非企业单位担保的界定和处理

《民非条例》对于民办非企业单位的对外担保没有做出规定。但是，地方规范明确禁止民办非企业单位实施对外担保。譬如2004年7月1日起施行《浙江省民办非企业单位管理暂行办法》第二十六条第三款规定，民办非企业单位不得为任何单位和个人提供担保。同条第四款规定，民办非企业单位依法使用的国有土地和国有房产，按照国家和省有关国有资产管理的规定实施管理，不得以任何形式转让、担保、抵押。  

从目标上看，可以将担保区分为两种：一种是为自身债务提供担保；另一种是为他人债务提供担保，即通常所谓对外担保。保证必然是保证人为债务人向债权人提供的担保，因此保证是一种典型的对外担保。但是，担保本身的形式是多样的，包括定金担保、抵押担保、质押担保、留置担保和保证担保。对于民办非企业单位的担保问题，需区分为自己的担保和为他人的担保。为自己的担保形式可以是定金担保、抵押担保、质押担保和留置担保；为他人的担保形式可以是定金担保、抵押担保、质押担保、留置担保和保证担保。

很显然，民办非企业单位为自身债务提供各种担保，本质上不会减损民办非企业单位的财产状况，其实质只是强化了对民办非企业单位债权人利益的保护。但这种保护于民办非企业单位自身财产状况并无任何影响，故民办非企业单位为自身债务提供各种担保，当为法所许。

民办非企业单位为他人债务提供各种担保，本质上会直接影响到民办非企业单位的财产状况，一旦被担保人不履行到期债务，债权人将有权直接追及担保人即民办非企业单位。此时，民办非企业单位作为代偿主体，承担了责任，减损了财产，却并无任何得益。实践中，这种担保极易演变成关联交易的一种特别表现形式。行为人通过对外担保这种“巧妙”的办法实现利益输送，会破坏民办非企业单位不得分配利润的规则，因此损害民办非企业单位的公益宗旨。故法律应明确禁止民办非企业单位对外提供担保。

综上所述，民办非企业单位无论是通过一般关联交易还是通过特定的关联交易譬如对外担保，实现非法利益输送的目标，则须由涉事各方承担相应的法律责任。《民非条例》应从民事责任和行政责任两个方面入手，规定民事责任的承担者以及行政责任的具体形式。并与民办非企业单位的税收优惠的剥夺相对接，通过制度配套来共同制约并禁止非法关联交易。譬如应完善民办非企业单位的内部治理机构，明确理事的义务和责任。民办非企业单位不存在会员大会，理事会为其执行机关。理事会主要活动是开展理事会议，并形成有效决议，以推动民办非企业单位的活动科学有效开展。 

四、民办非企业单位财产退出制度

民办非企业单位财产的退出，实质为民办非企业单位举办者或者投入者退出民办非企业单位。民办非企业单位主体退出时，其投入如何处理？这已经成为民办非企业单位财产制度中亟待解决的问题。对此难题，须分两个层次剖析：第一，一般情形下的退出。一般情形下的退出即投入者退出而无新的加入者。在此情形，投入者应如何退出？是否可以主张“合理回报”？立法层面，仅民办学校这一种民办非企业单位法人的投入者可以主张“合理回报”。而既有司法判决表明，法院一般会确认民办学校投入者能够主张合理回报，但不得主张“投资者权益”。在北京市第二中级人民法院审理的“周建新等与北京市翔宇中学与公司有关纠纷上诉案”一案中，法院就认为，“因民办学校系社会公益事业，不得以营利为办学目的，学校的收入任何单位和个人不得侵占、私分和挪作他用，财务结余也不得归主办单位、主办者所有，不得用于个人分配，也不得用于校外投资，该四人（笔者注：涉案民办学校举办者）也不能享有投资者权益。虽然2003年9月1日起施行的《中华人民共和国民办教育促进法》规定出资人可以从办学结余中取得合理回报。但根据《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》的规定，出资人要求取得合理回报应在民办学校章程中进行规定。根据上述规定，现即使认定该四人在翔宇中学设立时投入了资金，在翔宇中学章程中没有规定的情况下，其要求享有投资者权益也没有合理依据。”第二，特定情形下的退出。特定情形下的退出即投入者退出，同时将投入转让给新的加入者。在此情形，投入者应如何退出？其转让行为是否有效？转让利益应如何处理？是否允许利差？民政部门对投入转让应如何处理？司法审判中对于特定情形下退出的处理思路又是什么？此部分着重分析特定情形下的退出，即民办非企业单位中投入者将投入予以转让的情形。

《民非条例》对投入者将投入转让这种情形没有作规定，实践中就此发生重大分歧。既有的司法判决显示，法院均将民办非企业单位的此类转让作为作有效处理。民政部门对此持有不同看法，认为这种转让是无效的。司法审判与民政部门对同一问题见解迥异，这给理解和处理此类问题带来了混乱，也使登记管理机关的工作人员在登记实务中产生了诸多困惑。民办非企业单位投入者将投入转让他人究竟是合法还是非法，成为许多民间组织管理人员难以解答的一个难题。长此以往，民政部门作为民办非企业单位登记机关的权威性将受到削弱。理论上民办非企业单位不以营利为目的，而实践中类似于医院、民办学校等却存在着相当大的可得利益空间。民办非企业单位投入者向他人转让投入现象大量出现，使得民办非企业单位财产退出机制的建构问题急需提上议事日程。

（一）医院股权（出资额）两次转让引发的一例司法判决

实质上，对于民办非企业单位投入者向他人转让投入问题，法官内部也存在不同意见。司法裁判出现矛盾现象，并非不可思议。在江苏省南通中院处理一起“医院一股多转案”中，即有所体现。同样是民办非企业单位投入者向他人转让投入，前后签订了两份转让合同，法院认为一份无效，另一份有效。

该案基本案情如下：2005年5月8日，黄忠、费永刚、袁凤山、黄仁稳、王长江、蒋彬、蒋铁根共同签署民办非企业单位（法人）章程，章程规定：单位名称为海安邓庄医院；单位注册资金108万元，其中黄忠出资43万元……全体出资人推举代表到海安县民政局办理了相关的登记手续。

2005年11月17日，黄忠在征得费永刚、黄仁稳、王长江、蒋彬、蒋铁根等邓庄医院股东同意的情况下，曾与崔益明（笔者注：非股东）签订股权转让协议书一份，约定黄忠将其名下33万元股份（黄忠尚未受让蒋铁根的股权）转让给崔益明。次日，黄忠出具收条，载明收到崔益明股权转让金60万元，尚欠30万元于崔益明鸡场出售后一次性结清，待结清转让金后双方办理股权变更。（笔者注：90万元-43万元=47万元，即黄忠经此转让可赚47万元）

    2006年5月7日，黄忠与费永刚协商，将其所持邓庄医院股权以84万元的价格转让给费永刚（笔者注：股东），付款时间为2006年5月14日中午12时之前。（笔者注：84万元-43万元=41万元，即黄忠经此转让可赚41万元）其他股东形成决议表示对黄忠将其股权转让给费永刚不持异议。其后，费永刚按约向黄忠支付了转让款84万元，但因黄忠反悔而发生纠纷。

一审法院江苏省海安县人民法院经审理认为，本案黄忠与费永刚于2006年5月7日签订的股权转让协议，体现了双方当事人的真实意思，且不违反法律、行政法规的强制性规定，应认定合法有效。而崔益明与黄忠于2005年11月17日签订的股权转让协议虽然体现了当事人的真实意思，同时邓庄医院的大部分股东也表示同意，但该协议明显违反了邓庄医院章程中董事的股份只可在董事会人员之间转让的规定。邓庄医院作为民办非企业单位（法人），其章程是由其股东依法订立、规范法人组织与活动的基本法律文件，在法人存续期间发生效力，法人的组织和经营均不得违反章程的规定，故崔益明与黄忠签订的股权转让协议应认定无效。后来，一审法院江苏省海安县人民法院依照《中华人民共和国民法通则》第五十五条的规定，作出如下判决：（1）费永刚与黄忠于2006年5月7日签订的股权转让协议有效。（2）崔益明与黄忠于2005年11月17日签订的股权转让协议无效。

    有意思的是，本案二审调解结案。经南通市中级人民法院主持调解，本案当事人自愿达成如下协议：1．费永刚与黄忠于2006年5月7日订立的股权转让协议不再履行。……3．崔益明与黄忠于2005年11月17日订立的股权转让协议继续履行。

    可见，无论是司法判决，还是司法调解，法院都倾向于认定民办非企业单位投入者对外转让投入行为是有效的，即使这种转让实质上使得转让者从中获得了不菲收益。

（二）民办非企业单位投入者转让投入的规则

民办非企业单位投入者转让投入的现象不可避免，《民非条例》对此问题应作出回应。这种回应必须充分考虑民办非企业单位发展的现状，不能超越现阶段的发展水平。应实事求是地研究制定投入者转让投入的规则，以形成规范的财产权转移和退出机制。以使民办非企业单位投入者转让投入有章可循，从而化解因此而产生的种种矛盾。

笔者建议，《民非条例》应对民办非企业单位投入转让的收益分配进行限定，将转让方的收益限制在一定的比例范围之内。其他所得收益，应该归民办非企业单位所有。与此同时，民办非企业单位的资金本身，不得因投入转让而发生减损。

五、民办非企业单位财产终止制度

民办非企业单位的非营利性不仅表现在其章程规定的宗旨和目的上，更重要的还在于其财务管理和财产分配的特有体制。企业的盈利可在成员中分配、清算后的财产可以由成员分享；而民办非企业单位开展业务活动的收入及盈余和清算后的剩余财产原则上只能再用于社会公益事业，不得在成员间进行分配。此即所谓近似原则，但是，在成文法中，除《民办教育促进法》第59条作了“按照有关法律、行政法规的规定处理”这样一个原则性规定外，没有任何其他具体规范。基于此，《民非条例》对此应该作相应规定。民办非企业单位在终止时，其财产不但要像一般法人作清算，还须坚持近似原则。民办非企业单位原始资产的提供者及其成员不能分享剩余资产，经清算后剩余资产必须继续用于公益事业。

根据《民间非营利组织会计制度》财会[2004]7号第2条的规定，非营利组织应符合以下三个条件： ……（三）非营利组织一旦进行清算，清算后的剩余财产应按规定继续用于社会公益事业。民办非企业单位作为民间非营利组织的一种，自应遵循该原则。在实践中，民办非企业单位的章程对于民办非企业单位终止时剩余财产的处理，大都有一个比较模糊的规定。譬如《广州市荔湾区青少年体育俱乐部章程》第41条规定，本组织终止后剩余财产在业务主管部门和民办非企业单位登记管理机关的监督下，按照国家有关规定进行处理。又如《龙岩市育达职业中专学校章程》第42条规定，本单位终止后的剩余财产，在业务主管部门和民办非企业单位登记管理机关的监督下，按照国家有关规定进行处理。再如《湖南省润才职业技能培训中心章程》第72条规定，本单位终止后的剩余财产，在业务主管单位和民办非企业单位登记管理机关的监督下，按照国家有关规定进行处理。

    民办非企业单位章程将其剩余财产的处理依据指向“国家有关规定”，但是什么是国家有关规定？国家有关规定即为“有关法律、行政法规的规定”。翻遍“有关法律、行政法规的规定”，也找不到该规定到底是什么。只是在上述财政部发布的《民间非营利组织会计制度》文件中提到了“近似原则”。故此，有必要在《民非条例》中规定民办非企业单位剩余财产的归属问题。即，民办非企业法人的剩余财产，应由清算组按照章程处理，但是该章程不得规定剩余财产归属于自然人或者以营利为目的的组织。如果章程没有规定或者规定无效，则民办非企业单位法人的剩余财产，经民政部门批准后，清算组应将该财产转移给与其宗旨相同或类似的民办非企业单位法人。登记管理机关对于民办非企业单位终止时剩余财产的处理，应该进行监管，有必要时可以公益代表人身份向法院提起民事诉讼。

六、对策建议

（一）民办非企业单位财产制度建构的立法层面

1、应完善《民非条例》，建构民办非企业单位财产制度体系，便于行政管理，使司法裁决有规可循，实现行政管理与司法审判的科学对接

在中国的民事司法体制之中，行政法规是法官裁判民事纠纷的重要依据之一。因此，必须认识到《民非条例》担负的双重功能，即行为规范功能和裁判规范功能。现有的民办非企业单位财产制度构成，重于行为规范，轻于裁判规范。面对民办非企业单位财产纠纷，法官寻遍《民非条例》亦找不到可予以适用的直接依据。由此产生的结果便是，《民非条例》在司法审判中发挥的作用黯然失色。加之《民法通则》对于民办非企业单位法人全无涉及，故民办非企业单位法人成为整个法人类型中的大众和法官比较陌生的部分。以行为规范和裁判规范两个视角去建构民办非企业单位财产制度体系，应成为《民非条例》财产规范修改的重要方向。

2、在民办非企业单位财产组建方面，规定民办非企业单位财产来源的类型和民办非企业单位投入者的责任

（1）立法应明确列明民办非企业单位的财产类型，包括举办者的投入、民办非企业单位积累的财产和外部支持积聚的财产。具体而言，民办非企业的财产包括：举办投入、捐赠收入、提供服务收入、政府购买和政府资助、开展不违反章程的活动所取得的收入和其他收入。《民非条例》概括式列举民办非企业单位的财产构成，有利于严格区分民办非企业单位法人和举办者、投入者的财产，从法律条文层面强化民办非企业单位法人财产的独立性。

（2）由民办非企业单位法人独立财产延伸而至，民办非企业单位投入者对民办非企业单位投入不实的，应当承担补足责任。与此同时，民办非企业单位投入者在筹办民办非企业单位期间产生的对外负债，由民办非企业单位法人承担；若民办非企业单位未筹办成功，则各投入者对该债务负担连带责任。

3、在民办非企业单位财产使用方面，规定其正向使用和反向使用规则

（1）民办非企业单位财产的正向使用包括工资薪金和办公支出、董事薪酬、重大资产处置的内部程序制度和来自外部捐赠财产的特定使用规则。民办非企业单位财产使用的基本原则是必须符合目的事业范围，坚持非营利性，不得分配利润。其制度构成包括：第一，工资薪金和办公支出须接受比例限制；第二，民办非企业单位理事有权就履行职务发生的必要费用请求补偿，但是民办非企业单位章程另有规定的除外。未在民办非企业单位法人中担任专职的理事不得要求获取报酬，并且，能够从民办非企业单位领取报酬的人数须作比例限制；第三，重大固定资产的购置应作为特别事项遵循法定程序。民办非企业单位法人有重大支出，须经理事会二分之一以上成员同意；第四，来自外部捐赠的财产，应遵守特定使用规则，并向捐赠人予以通报，接受审计机关审查，最后应以适当方式向全社会公开。

（2）民办非企业单位财产的反向使用包括关联交易制度和担保制度。就民办非企业单位的关联交易问题，须规范四个层次的问题：一是民办非企业单位关联交易的界定，借鉴《公司法》“关联关系”明确关联交易的类型；二是民办非企业单位涉及关联交易导致利益输送，则该交易自始无效，责任人应返还财产，以恢复民办非企业单位的财产圆满状态；三是民办非企业单位发生关联交易之后，应赋予董事或者监事享有直接起诉权，以维护民办非企业单位法人的合法财产权益；在董事或者监事怠于行使诉权时，由民政部门担任公益代表人对责任人提起诉讼；四是如果民办非企业单位法人的财产被特定主体操纵，经由关联交易的管道对外进行利益输送，因此遭受损害的债权人有权主张“民办非企业单位法人人格否定”规则，否定民办非企业单位法人的法人资格，由相关责任人对债权人承担连带赔偿责任。就民办非企业单位的担保问题，须规范两个层次的问题：一是民办非企业单位可以为自身债务提供各种担保，因为此类担保本质上不会减损民办非企业单位的财产；二是民办非企业单位不得为他人债务提供各种担保，因为此类担保本质上会直接影响到民办非企业单位的财产。以免行为人通过以民办非企业单位财产向外提供担保的形式，实现利益输送。

4、在民办非企业单位财产退出方面，不能简单地禁止民办非企业单位投入者提出的退出要求

应对民办非企业单位投入转让的利差进行限定，将转让方的收益限制在一定的比例范围之内。其他所得收益，应该归民办非企业单位所有。并且，民办非企业单位的财产不得因投入者对外转让投入而减少。

5、在民办非企业单位财产终止方面，规定近似原则，以贯彻民办非企业单位的非营利性和公益性

民办非企业单位在终止时，其财产不但要像一般法人作清算，还须坚持近似原则。民办非企业单位原始资产的提供者及其成员不能分享剩余资产，经清算后剩余资产必须继续用于公益事业。民办学校终止后，应先依据《民办教育促进法》实施清算并清偿债务，所剩财产应由审批机关负责安排用于发展教育事业。

    （二）民办非企业单位财产纠纷处理的司法层面

1、应实现民办非企业单位纠纷司法审判案由的统一，即民办非企业单位纠纷

不能再将民办非企业单位财产纠纷的案由归类到“公司与其他组织的纠纷”中。将民办非企业单位纠纷作为一项新的案由，既有利于法官明确认识到民办非企业单位纠纷的独特性，又便于民办非企业单位司法案例的累积以利于总结丰富的司法审判经验，尽量做到裁判的统一化和标准化，同案同判，案结事了。民办非企业单位作为新增案由，还有利于相关人员对于法律数据库的专业检索，让有关人员快捷地了解民办非企业单位民事纠纷司法审判的最前沿动态。

2、司法审判中，不得援引《公司法》的规定对民办非企业单位的纠纷进行实体判决

民办非企业单位属于私法上的财团法人，针对民办非企业单位的纠纷，法院应结合《民法通则》、《民非条例》的规定和解释，强化说理，坚持民办非企业单位的公益性来裁处相关纠纷。法院不得援引《公司法》的规定来解决民办非企业单位纠纷包括其财产纠纷，以避免司法适用的“错位”。因为过于频繁的法律适用“错位”会固化司法系统将民办非企业单位作“公司化”的理解，进一步抹杀了民办非企业单位的非营利法人特质。科学地区隔民办非企业单位法人和公司法人，准确地认识《民非条例》和《公司法》的差异，对不同法人纠纷适用不同的法律规定。这样有利于矫正民办非企业单位举办者或投入者对其自身法律地位的错误认识，以免其以在民办非企业单位中投入的份额为由提出“股权”保护这种“贻笑大方”的主张。

（作者简介：方志平，中央财经大学副教授）