井田制明确了土地国有，耕种者只有使用权而无所有权，不能买卖土地，定期缴纳赋役。《孟子》上记载当时的情景是：同养公田，公事毕乃敢治私。表明当时由于劳动工具简单，生产力低下，种田是由几家几户在一起共同劳动的。但随着农业技术的发展和铁器、牛耕的普及，生产力得到了大幅提高，开始出现了一家一户分散生产的劳动形式。于是便产生了公私有别，对私田用心经营、精耕细作，对公田则应付了事。这样，便出现了“公田不治”的景象。
面对公田日渐荒凉，国家税收日趋穷蹙的现状，企图富国强兵、称霸诸侯的齐桓公任用管仲大胆变革，开启了春秋战国时期土地制度改革的序幕。
管仲提出：“相地而衰征，则民不移”的改革方针。简意就是按照土地的好坏和产量高低有差别地征税，这样就会让老百姓安心生产，不会因田薄税重而破产逃亡。其措施主要有二：一是“均地分力”。管仲将公田也分配给农民耕种，变集体劳作为分散的一家一户式的个体经营。如此一来，无论公田私田，农民都会尽力耕种，因为除上交一定的赋税外，剩余产量均归自己所有。二是“与之分货”。这个举措就更关键了，就是要按照土地质量测定粮食产量，然后按比例将一部分收成交给国家，其余部分留给自己。
管仲的改革措施在当时起到了三个作用：一是增加农民收入，提高了生产积极性。因为他按土地肥瘠、水利丰桔有差别地收税，与都按好田征税相比，减轻了农民负担，保证农民不管是丰年还是歉年，都有比原来多的收入。二是平均税负，增加了生产效率。实行有差别地征税，可以防止部分农民因为田地贫瘠不能负担重税而发生逃亡，让所有农民都安心稳定地留在田地里耕作，不仅维护了社会治安，还会大大提高劳动效率。三是稳定国家税源，持续增加财政收入。农民都安定下来，不四处移动，使得国家征税工作可以稳定而高效地进行，将公田分给农民，提高农民生产积极性的同时，也增加了国家的收入，实现公私双赢。正是在管仲的改革之下，齐国国力迅速增强，齐桓公“九合诸侯，一匡天下”，成就了春秋第一霸的功业。
随着生产力的发展、人口的繁衍，越来越多的人开始垦荒、开拓耕田，而这些新垦土地起初并不在国家计税范围内，即便是管仲的改革，也认为国家分配的土地已经够农民劳作的了，征税范围固定在国家分配给农民的份地。承认拓荒，按照农民实际占有土地而非国家分配的份地计税成为适应生产力发展、扩大税源的不二选择。但这样一来，国家只看农民实际占有土地面积，耕种者在所不问，即默认了私下的土地买卖行为，也就变相承认了土地的私有化。这一影响深远、意义深刻的变化是从鲁国初税亩开始的。
初是开始的意思，税亩则表示按亩征税。《左传》记载，鲁宣公十五年（公元前594年），鲁国为了增加收入，规定不论公田、私田，一律按亩征税。如此一来，大量隐匿在私人手中的拓荒地又被暴露在国家税收体制之下，国家财政收入因此而得到大幅提升。在鲁国实行初税亩后，楚国、郑国、晋国等纷纷效仿，掀起了春秋战国时代土地私有化的浪潮。例如秦简公七年（公元前408年），秦国实行“初租禾”的征税方法，亦即按照田亩数量征收禾租，这个方法和初税亩本质上也是一样的。
初税亩只是国家默认私下的土地买卖，变相承认土地的私有化，而商鞅变法则是第一次用法律确立了土地私有制，彻底终结了以井田制为代表的土地国有制，中国延续两千多年的私有土地制度自此始矣。
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