旅游营地的土地新政演变与用地解决方案

学加网近期会不定时地举办线下线上的分享，关于土地、园区、文旅、三旧改造等领域的科普文章或政策解读。今天崔元星老师来给大家分享关于旅游营地的土地新政演变与用地解决方案。

营地起源于军事，是指军队安营扎寨的地方。营地何时延伸到旅游领域，已无从考证；但也正是引入到旅游业，才有了营地的巨大发展空间。露营已成为当下国人一种独特的时尚休闲生活方式，露营地也成了热门的乡村旅游投资产品。

本文为了讨论方便，在“营地”前加了“旅游”作为修饰语，意在强调营地的旅游业属性，也是对所有各类营地的统称。

一、旅游营地规范

2015年10月13日，国家标准《休闲露营地建设与服务规范》（GB/T 31710—2015）发布。

该规范对营地进行了分类：根据进入营地所采用的交通工具，可分为房车露营地、汽车露营地、骑行露营地(自行车/摩托车、马匹)和徒步露营地等。

根据主要住宿设施的性质，可分为房车露营地、木屋露营地、帐篷露营地等。

根据功能主题和服务内容，可分为专业露营地和综合性露营地等。

根据所处自然环境，可分为山地露营地、森林露营地、湿地露营地、海滨露营地草原露营地和沙漠露营地等。

2019年9月9日，文旅部发布《自驾车旅居车营地质量等级划分》（LB/T 078-2019），把自驾车旅居车营地分为三个等级。该标准的制定和宣贯工作，通过营地、自驾游线路、自驾游目的地等点、线、面结合的方式，全面推动自驾游和营地建设的新发展。

遗憾的是，以上两规范中均未明确提及营地建设的用地问题，只是含糊地要求“选址应符合国家和地方对环境和资源保护的要求；应科学规划，并履行相应的审批或备案程序”。

二、旅游营地的发展现状及用地问题

营地不仅可以提供最基本的住宿功能，还能提供餐饮、娱乐、科普等拓展功能，营地既可以成为大型旅游景区或度假区的一部分，也可以独立成为综合性的旅游目的地。目前，营地分属于文旅、交通运输、汽车运动、体育及教育等多部门、多机构管理，多头管理与交叉管理必然导致管理缺位或越位。

旅游营地的用地特征：用地临时性，布局分散性，选址乡村性。营地的迅猛发展呼唤管理的规范，尤其是用地管理的规范。一方面，各类网红营地被媒体热捧、热炒，抓住了老百姓的眼球，另一方面，经营红火的旅游营地作为违法用地典型被强拆成了行业的通病。旅游营地正面临十字路口，投资安全与规范管理必须高度重视。

三、旅游营地的用地政策升级变化与用地模式

1.统一按常规的商业服务业用地中的旅馆用地管理

2015年11月25日，原国土资源部、住建部及国家旅游局发布《关于支持旅游业发展用地政策的意见》（国土资规〔2015〕10号）：该文件在保障旅游业发展用地供应、尤其是旅游新业态用地政策等方面提出了具体措施，其中包括促进自驾车、房车营地旅游有序发展，要按照“市场导向、科学布局、合理开发、绿色运营”原则，加快制定自驾车房车营地建设规划和建设标准，新建自驾车房车营地项目用地，应当满足符合相关规划、垃圾污水处理设施完备、建筑材料环保、建筑风格色彩与当地自然人文环境协调等条件。

该文明确自驾车房车营地项目土地用途按旅馆用地管理，文件有效期五年，目前已过期，暂未看到有相关文件出台。

2.营地用地的分类分区管理

2016年11月7日，国家旅游局、国家发展改革委、工业和信息化部、公安部、财政部、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、交通运输部、国家工商总局、国家体育总局等11部委发布《关于促进自驾车旅居车旅游发展的若干意见》（旅发〔2016〕148号）优化营地用地政策：

自驾车旅居车营地项目建设应该符合城乡规划、土地利用总体规划、自驾车旅居车营地建设规划、自驾车旅居车营地建设与服务规范；

依法依规使用土地，不得占用基本农田，不占或者尽量少占耕地；

选址在土地利用总体规划确定的城镇规划区外的自驾车旅居车营地，其公共停车场、各功能区之间的连接道路、商业服务区、车辆设备维修及医疗服务保障区、废弃物收纳与处理区等功能区可与农村公益事业合并实施，依法使用集体建设用地；

其自驾车营区、旅居车营区、商务俱乐部、木屋住宿区、休闲娱乐区等功能区应优先安排使用存量建设用地，确需新供的，用途按旅馆用地管理，宜以招标方式实行长期租赁或者先租后让；其他功能区使用未利用地的，在不改变土地用途、不固化地面的前提下，可按原地类管理；选址在土地利用总体规划确定的城镇规划区内的自驾车旅居车营地，全部用地均应依法办理转用、征收、供应手续；

已供自驾车旅居车营地项目建设用地不得改变规划确定的土地用途，不得分割转让和转租。

3.不征不转按现用途（原地类）管理

2019年4月24日，自然资源部办公厅印发《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》，把自驾车旅居车营地特定功能区列入了“可按原地类管理的情形”，其依据是2016年11月7日原国家旅游局等11部委发布的《关于促进自驾车旅居车旅游发展的若干意见》（旅发〔2016〕148号）的规定：对自驾车旅居车营地的特定功能区（值得注意的是，原文件是指自驾车营区、旅居车营区、商务俱乐部、木屋住宿区、休闲娱乐区等以外的其他功能区），使用未利用地的，在不改变土地用途、不固化地面的前提下，可按原地类管理。

2019年11月15日，广西壮族自治区人民政府办公厅发布《关于支持文化旅游高质量发展用地政策的通知》（桂政办发〔2019〕110号）：自驾车旅居车营地中未硬化地面的房车临时休憩点、可移动集装箱和木屋、帐篷、露营台等总占地面积不超过5亩的临时性设施用地，在不涉及永久基本农田、不占用公益林、不破坏生态与景观环境、不影响地质安全、不建设永久设施的前提下，可不征收（收回）、不转用，经县级文化和旅游主管部门以及自然资源主管部门备案确认后，按现用途管理。该文有效期至2025年12月31日。

不难看出，关于旅游营地用地政策的口子正在不断放大！

4.按点状供地新政解决营地用地问题

点状供地是当下比较热门的话题。2019年6月28日，国务院发布《关于促进乡村产业振兴的指导意见》指出：探索针对乡村产业的省市县联动“点供”用地，这是全国性文件第一次、也是唯一一次提及“点状供地”；安徽、重庆、四川等先后在相关政策中提及支持“点状供地”条款；浙江、吉林、海南、广东、广西、云南等先后出台专门的“点状供地”政策。

所谓点状供地，就是在城镇开发边界外的不适合成片开发建设的地区，根据地域资源环境承载能力、区位条件和发展潜力，结合项目区域地形地貌特征，按照建筑物占地面积等进行点状布局，根据占地多少，征转灵活，根据规划条件点状供应。

旅游营地的用地特征比较适合通过点状供地方式解决。近年来广东、广西、海南及云南等地出台的点状供地政策均把乡村旅游休闲项目列入了点状供地项目正面清单，当然，并未明确提及旅游营地项目。

5.提及旅游营地用地问题的其他文件综述

2018年3月9日，国务院办公厅《关于促进全域旅游发展的指导意见》（国办发〔2018〕15号）要求：加快建设自驾车房车旅游营地，适度扩大旅游产业用地供给，优先保障旅游重点项目和乡村旅游扶贫项目用地。

2018年11月15日，文旅部等17部委《关于促进乡村旅游可持续发展的指导意见》指出：引导自驾车房车营地、交通驿站建设向特色村镇、风景廊道等重要节点延伸布点，定期发布乡村旅游自驾游精品线路产品；支持历史遗留工矿废弃地再利用、荒滩等未利用土地开发乡村旅游。

2019年1月8日，广东省自然资源厅、广东省农业农村厅发布《关于贯彻落实省委省政府工作部署实施乡村振兴战略若干用地政策措施（试行）的通知》提出了加大乡村旅游业用地支持力度，优化乡村旅游用地政策，按实际地类管理的情形及鼓励各地探索以点状供地模式支持休闲农业和乡村旅游项目发展等措施。

2019年10月31日，广东省自然资源厅、广东省农业农村厅、广东省文旅厅发布《关于广东省乡村振兴用地政策的补充意见（试行）》：优化乡村旅游和休闲农业用地管理，旅游驿站等乡村旅游和休闲农业建设用地，可通过点状供地办理用地手续。盘活利用农村存量土地支持乡村旅游和休闲农业发展，鼓励以长期租赁、先租后让、租让结合、土地入股等方式解决用地需求。充分利用设施农用地有关政策，在农地农用、不破坏耕地耕作层的情况下，允许建设相关配套设施。

四、旅游营地用地几点建议

1.把旅游营地纳入全域旅游规划、乡村旅游规划等专项规划，并衔接好所在市县的国土空间规划、所在乡村的实用性村庄规划。

2.遵循国土空间规划下的留白规划理念，争取用好编制规划预留的10%用地规模，用好每年预留的5%新增建设用地指标。

3.选址时应充分考虑土地利用现状，尽量选择废弃或闲置的存量建设用地及四荒地，适当利用园地等一般农地，避免涉及耕地、尤其是永久基本农田。

4.不要打设施农业用地、一二三产业融合发展用地及临时用地等特殊用地政策的歪主意来搞旅游营地作为非农建设，土地卫片执法的天眼不讲情面，但可以借助设施农业作为乡村农旅的重要补充。

5.不要被帐篷、木屋、泡泡屋、鸟巢树屋等美丽神话冲昏了头脑，土地用途管理是严肃的，国土部门只认是否破坏耕作层，是否固化地面，是否铺设了隐蔽的市政基础设施。

6.旅游营地属于旅游新业态，还属于新生事物，各地各部门出台的政策文件不断翻新，用好政策空档期，但也要时刻警醒，如有矛盾冲突，最终会以上位法规为准。

7.把旅游营地选址、规划、建设与全域土地综合整治、矿山生态修复、集体土地入市、点状供地等土地试点、创新政策结合，创立“乡村土地运营+文旅产业导入”的乡村产业振兴新引擎。

用地保障是根本，侥幸心里是投资失败的根源；政策偶有陷阱，投资必须谨慎。