教育的公正与利益

教育的公正与利益

20190621  闫安

看了孙宵兵和孟庆瑜编著的《教育的公正与利益——中外教育经济政策研究》一书，系统学习了相关知识。虽然书是2004年出版的，但并不太过时，除了教育金融那一块需要与时俱进的“填空白、补短板”外。

两位作者都是专业人士。其中孙宵兵老师还是刚退任的国家教育部政策法规司司长、教育部法制办主任，他亲历了我国教育改革。十五年前的这本书，应该是反映其教育理念、思想、认识、实践，以及把握我国教育政策脉络的集大成之作。

总体感觉，该书对教育理论梳理系统条例，逻辑清晰。包括教育理论溯源、流派等。对教育财政部分着墨更多，包括公共产品理论、公共选择理论、公平效率理论、公共事务理论等。以及教育财政相应的“税收（手段）弥补教育生产成本损失”。

但缺憾在于，既然书中或者业界公认教育是“准公共产品”，那么，社会公共属性当然与财政密不可分。但另一面私人属性，应该与市场和产业相关，这方面囿于该书出版时间，也是未来教育产业化市场化引起巨大争议的地方。

我要说的是，建设性在于教育作为“准公共产品”的中间地带，即基于公共属性的教育财政之外的空间，是否都是市场和产业化？现在看，教育财政与教育市场化，显然割裂和对立了。个人认为“中间地带”恰是需要通过教育金融进行“填空白、补短板”的地方。带有明显的教育非财政、非市场、非营利、公益等特性。其中，教育金融创新是关键。

基于此，不同意该书作者对教育公正和利益关系的，简单二元的归纳，即“公正是利益的归宿，利益是公正的途径。”这正如财政讲公平，市场讲利益一样。本质上是属性不同、定位不同，是矛盾对抗关系。但教育作为“准公共产品”的双重属性， 即一方面具有私人教育投资和消费并获益性质，同时又有外溢社会价值贡献和促进文明提升的社会属性，是一体两面，不是截然分开的。

但教育财政和教育市场化和产业化，是截然分开对立的关系。这非常类似于我国尘肺病社会保障机制。过往，一方面是事后赔偿为主的国家兜底的社会工伤保险和大病救治，一方面是面对尘肺病高风险从未涉足的完全利益驱动的商业保险。因为尘肺病可防难治，治疗不可逆，存在预防为主的非营利互助保险的“中间空白地带”，这与教育财政和教育产业市场化一样，同样存在政府财政和市场商业的“双向失灵”。

正如北大李玲教授概括的：“医疗、教育、卫生等，是市场失灵的，具有典型公共品属性的领域。”

用招商银行老行长马蔚华的提法和概括，这中间的“空白地带”，叫公益金融或社会责任投资。他提出通过在组织结构、资源配置、金融手段进行创新，解决系列社会经济问题和社会问题。对应保险业改革的话讲，叫社会的稳定器和经济发展的助推器。

回过头，看该书概括的教育三性“公益、公正、公开”，对应教育金融应该是非营利、普惠、信任（信托责任）。这就不是完全的教育财政和完全的教育产业化所能独立承担的了。

其实，该书对教育经济理论发展历史的梳理，如教育生产一体化，到人力资本理论，到筛选理论，到劳动力市场分层理论，到体现职业分工和等级差别的激进的社会改进理论，到教育的国家政体论，都是围绕和解释教育的实质和作用。

该书对教育的公共性和教育财政方面论述充分。例如公共产品、公共选择、公平效率、公平事务、公益教育等。典型如义务教育，它是一种公共产品，目标旨在建立共同的教育经历，确保共同的语言、公民的价值和为参与主流社会经济政治结构做准备。推而延伸之，公益性、公共性，体现现代社会，十九大小康社会和人民幸福生活层面。甚如当下日本高校免费和李嘉诚汕头大学教育免费一样。

若“揪辫子”，例如公共产品理论的短板，即教育的外部经济性，溢出效益理论，教育需求与供给的个性化、多元化、系统和整体等。教育产业化和引入市场机制，仅能够解决效率问题，如何平衡与公平的矛盾，如何协调与教育财政公平性关系，乃至弥补政策“失灵”，市场化是否又要肩负起这个“公共责任”?对应激励约束机制又如何？那就是怪圈论了。这方面，典型如高等教育的“市场失灵”。又例如按照“钱多少、权多少、分数多少”的择校生问题。

公平优先，兼顾效率。其实这句话也是个“套话”，见诸很多文件，问题是公平与效率的边界在哪里？如何优先，又如何兼顾？

正是由于存在教育财政与教育产业化市场化的“两张皮”现象，所以在该书的教育经营部分的章节，存在了扎眼的教育经营争论问题，即“政府职责缺位说、教育制度危机说、教育公平危机说、教育规律违反说、教育经营无法实现说。”等等。似乎当时教育改革尚未启动，该书也没有给出完全或正确的答案。这是个遗憾。

以下，受本书启发，谈点个人看法和建议。

一、从教育“准公共产品”属性出发，增加供给和保障。

教育作为“准公共产品”的双重属性，即从个体教育投入获益角度的私人属性，和教育消费对社会生产力进步和社会文明提升的正面溢出效应。因此从教育的供给角度，需要从教育的“准公共产品”属性出发，提供非营利性和公益性的配套化、体系化服务。

首先，从普遍的教育规律出发，后天的教育供给和环境对成才成功因素占据矛盾的主要方面，教育供给体系中，最关键的因素是教师。研究表明，天赋能力只占教育者额外收入的20%，教育仍然是决定收入的最重要因素。

因而对我国高达1600万教师队伍而言，建立非营利性的教育职业健康互助保障机制，就具有“填空白、补短板”的战略意义。

其次，据《南方周末》调查统计的数字，截止2014年，全国共有公益基金会3480家，其中从事教育援助类的公益基金会有1652家，占整个公益基金会数量的43%。其次是扶贫类的公益基金会，仅有335家。可见，教育公益具有普遍性，但“点多、面广”，没有形成社会层面的资源集聚和整合催化效应，缺乏横向切面的战略性教育公益研究。对教育公益的研究，将在国家教育战略层面有效承担起责任。国际对标，例如美国教育基金会、美国529教育储蓄税优计划、美国加州职业CalPERS基金计划（州、市、县政府雇员以及学校的非教师雇员为加入特征的年金计划，是区别于社会保障的、属于第二支柱的养老计划，60年代以后CalPERS也为成员提供健康医疗金）等。

二、从教育金融的高度，弥补教育财政不足和“失灵”，增加创新活力。

教育财政功能定位是国家层面，按照教育对象对学前(幼儿)、初等教育，中等教育、高等教育以及职业教育、乡村教育等实施的教育财政政策。包括相关的筹措教育经费及其他教育资源，以保证国家教育发展的需要；分配教育经费，配置教育资源；监控教育经费的合法使用及其他教育资源的有效利用。对应的实施教育财政制度，包括预决算制度、审计制度和教育附加税制度。

教育财政按照历年财政教育经费占GDP比重计算，财政教育经费支出较GDP增长明显偏低，已是社会共识。就需要进一步完善政府层面的教育财政投入为主，以及教育金融等多渠道筹集办学经费的教育投入体制。反过来，教育投资的规模、结构和增长速度，最终又受到社会经济发展的制约。

教育财政与教育金融有着本质区别，其实也是教育的“准公共产品”属性决定。教育财政是以国家为主体的经济行为，用于满足公共需要的收支活动，以达到优化资源配置、公平分配及经济稳定和发展的目标。教育金融则是通过市场化的金融机构为主体，以服务于教育为目的，实现社会层面货币和资本的跨期资源配置，提升社会教育资源的配置效率，平衡教育效率与公共的矛盾。

教育金融机构的参与主体包括教育银行、教育健康互助保险、教育公益基金会等多种形式。我国教育改革以后，一方面的教育普惠和教育机构多元化发展所带来的需求拉动，另一方面是建立与教育发展配套的教育金融体系迫在眉睫。

举例说，我国教师队伍1600万左右，是最大的职业群体。职业病主要有慢性咽炎、鼻炎、颈椎腰椎病、胃病、静脉曲张、心里疾病等亚健康疾病，但教师队伍属于稳定中产阶层，每年有寒暑假，是个慢病康复疗养的的重要群体，会员制非营利的健康管理与互助保障一体化组织，是对教育战线教师队伍的一个福音。

因此，从“填空白、补短板”，弥补教育财政不足、解决教育财政“失灵”现象的紧迫性角度，成立教育互助保障机制及教育公益研究机制，进行组织保障，势在必行。

三、从国际化视野看不足。

同样从教育的“准公共产品”属性出发。先看教育健康互助保障。2018年，中国银保监会发布公告称，批准法国教育健康相互保险公司设立北京代表处。这意味着，国内的相互保险市场正式迎来外资从业机构。法国教育健康相互保险公司(MGEN)成立至今已逾70年，在受国家委托管理部分基本医疗保险的同时，更为接近400万的参保会员提供补充医疗保险及其他社会健康服务，成为法国社会保障体系的中坚力量。

相互保险是指不以营利为目的，具有相同风险保障需求的投保人以互相帮助、共摊风险为目的，为自己办理保险的经济活动;具有经营成本低、可有效规避道德风险等特点。

不以营利为目的相互保险是国际上，与营利为目的的商业保险均衡发展的主流形式之一。但在我国仅占保险市场的0.3%，几近空白。教育是国家战略的一部分，一方面对外资开放，形成“超国民待遇”和不公平竞争，另一方面高达上亿人的教育健康大数据又涉及到国民安全。

同样的，在公益基金会中占比高达43%的教育公益基金，需要国际视野的战略性、前瞻性研究。例如按照《慈善法》慈善公益信托、教育公益基金的保值增值问题，以及高校教育基金会之间发起的教育银行等。特别是后者，在解决高校科技成果转化、校办企业发展、大学生教育贷款、高校后勤保障、教育培训产业等方面，具有专业细分的经营优势和信用管理优势。这都是教育公益基金研究是迫切性和价值意义所在。

　（耶鲁大学基金会是全球长期业绩最好的机构投资者之一，其收益率在全美大学基金会中名列前茅。）

我国作为世界第二大保险市场，保险业转型升级的迫切性，从国际合作与相互保险联盟（TheInternational Cooperative and Mutual Insurance Federation,ICMIF）发布的《2014年全球相互与合作保险市场报告》披露的统计数据中可以显见。位居全球保险市场前十名中，国别见相互保险市场份额最高者是最低者（中国）的170倍，我国相互与合作保险仅占到整个保险市场的0.3%！

作为国十条定位为金融支柱的普惠互助保险创新，用ICMIF董事会成员和成员机构，法国MGEN集团CEO让·达维话讲：“相互保险组织架构和市场定位融合了私有制保险（商业保险或教育市场化）和公共服务（社会基本保险或教育财政）的特点，同时其整合强制性与补充性社会保险以及医疗服务的能力，对于中国意义重大。”

所以，依托和整合国内的国际教育研究院等机构资源，对标国际教育战略研究和先进经验，也是重要的组织保障措施。有利条件是在国家应急管理部、国家卫健委、人力资源和社会保障部、全总工会、中国银保监会、中国社科院、中科院、中国煤炭工业协会、中国煤矿尘肺病防治基金会、天津国家级保险产业园等部委、行业、组织的支持下，我国首个专注职业健康领域的相互保险组织正在积极筹备中。

由于互助保险与公益慈善都不以营利为目的，因而可以在两者之间建立“输血造血”机制，这对建立和形成中国特色的职业健康普惠公益金融具有重大创新意义。

公益和金融相结合，是指把金融的手段、商业的理念引入教育领域，例如教育健康和教育公益机构，追求公益机构可持续发展。总之，从教育“准公共产品”属性出发，围绕教育经营活动的公益性、经营性、特殊性和社会性，通过金融创新，实现所有权、经济与社会的目标和利益一致。“填空白、补短板”，不以营利为目的的教育经营原则，包括政策性金融和公益金融，实现系统的对教育经营的跨期资源配置与教育风险管理。

在教育财政基础上，从教育金融体系化建设高度，重点对亟需的“填空白、补短板”的非营利性的教育健康互助保障和教育公益基金研究领域，进行教育发展战略、组织、制度层面的创新和突破，以解决当下和未来我国的教育经济问题和教育社会问题。

教育金融中性，能够适应和满足教育“准公共产品”的公益性和私人性的双重属性要求。通过可量化的，各种金融形式、各种金融手段、各种金融工具，一方面可以建立、完善和发挥中国特色的教育公益金融；另一方面，亦能满足可市场化、产业化发展的高校科技成果转化、校办企业发展、大学生教育贷款、高校后勤保障、教育培训产业及终身学习等方面的现实金融需求。

虽然教育经营最终受教育供给包括教育财政和教育投资的规模、结构和增长速度，乃至受到社会经济发展的制约。但教育金融化与公益投资，其立基与出发点，以人为本，以社会为本。教育经营的逻辑链条与教育“准公共产品”属性定位完全相契合，从监管体制、组织形式、制度体系、发展方式，到金融途径、金融工具、金融产品等诸多方面，都具有重大社会创新意义。

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