8.卜式的失宠和桑弘羊的崛起
齐相卜式上书朝廷：“臣听说主上有忧虑，是臣子的耻辱。如今南越国造反，臣父子愿意和齐国熟悉水战的士兵一起南征，为国效死。”皇帝下诏道：“卜式过去耕田放牧的时候，就不只是想着自己一个人，而是一有了财富就捐给官府缓解财政困难。如今天下不幸出现了紧急的事情，卜式父子奋而请求为国捐躯，虽然还没有去参加战斗，但已经充分表现出心中的凛然大义。特地赏赐给他关内侯的爵位、黄金六十斤和农田十顷。”并将此事周知天下，但天下没人响应。全国被封为列侯的有几百人，没有一个要求从军和南越、西羌作战的。到了皇帝祭祀，诸侯、封君们要出钱随祭的时候，少府认真检查诸侯、封君上贡金子的成色，列侯之中由于贡金成色、分量不足而失去爵位的有一百多人。而卜式，则被任命为御史大夫。
卜式当了御史大夫之后，发现郡国都反映官府经营盐铁事业的问题，比如铁器质量差但价格高，强买强卖的情况时有发生。由于船只要向官府缴纳算赋，导致水费费用高企，愿意从事贸易的人越来越少，东西则越来越贵，于是卜式通过孔仅向皇帝反映了这个问题。皇帝因此对卜式不太满意。
大汉连续三年用兵，消灭了西羌和南越，番禹以西一直到蜀南新设立的郡有十七个，并按照当地习俗进行治理，不向当地民众征收赋税。南阳、汉中以南各郡，因为和新设立的郡相邻，就由它们供给新设各郡官吏、士卒所用的粮食、物资，并承担驿传车马被服等费用。而新设的郡时常出现小规模的叛乱导致当地官吏被害，大汉就会调遣南方的官吏士卒前往镇压，每年达一万多人次，所需费用都需要大农支出。大农以均输法调配各地的盐铁事业收入补充税赋不足，因此财政没有发生困难。但士兵经过的县城，不过做到满足供给军需所求就是了，再也谈不上遵守税赋相关法令了。
第二年，也就是元封元年，卜式被贬官做了太子太傅。而桑弘羊被任命为治粟都尉，代理大农的职权，取代孔仅管理天下盐铁事务。桑弘羊认为，各地官员都自己做买卖，相互竞争争利，导致物价飞涨，而各地运送到京师充当税赋的部分物资价值可能还不如它们运输过来的运费高。于是桑弘羊请求皇帝在大农之下设立部丞数十名，分别掌管各郡国的均输事务；一般的县都要设置均输官和盐铁官；各地均输官的职责是，他们那里市场上什么东西便宜，就征收其作为赋税，并运往京师，一如商人在物价走低时大量购进囤积一样。在京师设立平准官，总管全国各地运来的物资。还建议让负责工程制造的官员制造车子及其他工具时，都从大农领取费用。大农所属的各级官员，把全国的物资都垄断了起来，商品昂贵的时候就卖出库存，商品便宜的时候就买入囤积。这样一来，富商大贾就无法通过操纵市场来谋取暴利了，只好回家务农，市场上的商品也不不会出现价格的剧烈波动。由于这种做法让全国物价稳定，所以被称为“平准”。皇帝认为桑弘羊的建议很有道理，就答应了他的请求。此后，皇帝向北巡视朔方郡，又向东巡视泰山和大海，最后从北部回到京师。皇帝对他所经过的地方都有赏赐，总共用去一万多匹帛，几亿金钱，这些上次全部由大农支出。
桑弘羊又建议允许吏可以交纳粮食获得空缺的官职，和允许罪犯交纳粮食见面刑罚。他还建议，能向甘泉宫运送粮食达到一定数额的民众，可以终身免除徭役，并且不受告缗。除了甘泉宫所在的左冯翊以外的各郡国粮食都输送到了急需的地方，而大农、少府等机构都向京师运送粮食，山东地区通过漕运运到京师的粮食一年达到了六百万石。就在桑弘羊上任的一年之中，太仓、甘泉宫这两大粮仓都堆满了粮食，各边防前线都储存好了余量和各种备用物资，各地的均输官储存起来的绢帛有五百万匹。朝廷虽然没有对民间加税，但财政却宽裕了起来。于是皇帝赐给桑弘羊左庶长的爵位，并赏赐黄金二百斤。
同一年出现了轻微的旱灾，皇帝派官员求雨。卜式道：“官府应当靠租税维持开支，而今天桑弘羊却让官吏们到市场上买卖货物、追求利润。只有将桑弘羊下锅煮了，老天爷才会下雨！”
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