【知乎答问：宋朝宦官并不专权 也没有外戚专权 难道宋朝的体系官制真的很完美吗？】
如果以解决宦官专权和外戚专政作为评价制度完美的标准，那么宋朝的官制可以说比较完善地解决了这两个问题。
但没有人说宋朝的官制很完美，因为评价标准不仅是这两个。事实上，宋朝的官制体系很不完美。
一、“祖宗之法”：宋朝的官制体系
“祖宗之法”一词是对宋代国家制度体系的称呼。说到祖宗之法的形成，不得不引用太祖与赵普的著名对问：
（太祖）既得天下，召（赵）普问曰：“天下自唐季以来，数十年间，帝王凡易八姓，战斗不息，生民涂炭，其何故也？吾欲息天下之兵，为国家计长久，其道何如？”普曰：“陛下言及此，天地人神之福也。此非它故，方镇太重，君弱臣强而已矣。今欲治之，惟削夺其权，制其钱粮，收其精兵，则天下自安矣。”（《续资治通鉴·宋纪二》）
这段对问是宋太祖构建国家制度的总纲领。之后，太祖以政权的稳定为目标，按照“事为之制，曲为之防”的原则，根据需要随时设置、调整国家制度和施政原则。太宗继续了这个过程。到他去世时，国家制度的创制基本完成。
祖宗之法是真宗、仁宗时期对太祖、太宗所施行的法度及其精神的追溯和总结。祖宗之法在对中晚唐以来“方镇太重，君弱臣强”政治格局调整的过程中形成的，“强干弱枝”、“强君弱臣”是其建设的根本取向。其核心要素有以下几点。
1、枢密院—三衙军事体制
宋太祖的军事改革，简单说来，就是建立枢密院—三衙体制”。
三衙是禁军改革的直接产物。五代之前，禁军仅是皇帝的扈从卫队。五代后期，禁军发展壮大为主力军，中央以之控制、对抗藩镇。但若控制不力，禁军反倒更容易成为高级将领谋篡的工具，后周太祖和宋太祖都是依靠禁军夺权的。此时禁军之患，过于藩镇，故太祖的改革先是从禁军开始的。
太祖即位后，先是将禁军的高级职位授予了一干亲信将领，作为支持他夺权的回报。到建隆二年（961年），太祖便分批解除了他们在禁军中的职位。空缺出来两司高级职位不再授人，而以级别较低的三个都指挥使职位授予资历较浅的将领，由他们掌管禁军。禁军的两司由此分为三衙。改组后的禁军没有统一的指挥机构，三衙均由皇帝直接掌控。禁军将领资望较低，不能参与军事决策。从此禁军只承担军队的召募、管理、训练事务，再也不能成为左右政局的势力了。
改组禁军的实质是切断资深将领和军队之间的联系。宋太祖在解决这个问题的时候，表现出了高超的政治艺术。尽管“杯酒释兵权”是否如史书记载的那样发生，后人颇有疑窦，但宋太祖的确是在和平的气氛中解除了既是结义兄弟又是开国元勋的诸将领的军权，使得宋朝君臣在宽松的气氛中实现了政治转型。
至于“枢密院与中书对持文武二柄，号为‘二府’”（《宋史·职官志二》）局面的形成，则经历了更长时间的演进。
枢密院源于唐末，本属内廷机构。五代多沿袭设立，作为皇帝处理军机要务的私密机构，并逐渐向外朝转化。其权力时涨时落，但最后超过了宰相。后汉时，郭威任枢密使，又兼领节度和宰相，军政大权集于一身，终以此自立。
开国之初，太祖为安抚人心而留用前朝三相执掌中书。赵普为太祖倚重而不入中书，仅以枢密副使掌枢密院，协助太祖处理军国大事。故此时枢密院仍是政治中心，中书仅为行政中心。此时军政事务繁剧，其职责自然不会仅限于军事。后来赵普转任宰相，中书地位上升，枢密院权力相应减少，但仍参与机要，不限于军事。几经人事更迭，到真宗朝后期，枢密院才专管军事。
祖宗之法确立的军事运转模式，是把军事决策、军队的日常管理和将领统兵作战三事分开。枢密院负责军事决策，三衙主管军队的日常管理、训练等事务。作出战争决策后，皇帝选用主帅统兵。主帅须得枢密院的发兵命令，到三衙调领军队；作战归来，主帅再将士兵交还三衙。
这种模式体现了宋太祖对军人的提防与控制。从稳定政权的角度来说，宋太祖对军事管理体制的改革颇为成功。终北宋之世，军队再没有成为王朝颠覆的来源。
值得一提的是，宋太祖对于军队的作用还有个比较特别的看法。他曾对赵普说：
吾家之事，唯养兵可为百代之利。盖凶年荒岁，有叛民而无叛兵；不幸乐岁变生，有叛兵而无叛民。
他把养兵作为稳定天下的一个救济机制，遇有荒灾之年，就大量召募士兵，把破产的游民招到军队来。这的确有利于稳定，但同时也开启了冗兵之端绪。
2、中央集权，强干弱枝
宋太祖认识到，造成五代十国兴乱废替局面的根本原因乃是藩镇制度。若不及时解决，终究是个隐患。一旦为人所乘，则无论扩张多少地盘都没有意义。因此稳定政权后，他不像周世宗那样急于扩张，而是立即进行内部改革，加强中央权威，削弱地方政权。
唐代灭亡的一个重要原因是藩镇割据。唐末元和十五年，方镇达到50个，“自国门以外，皆分裂于方镇矣”（《新唐书·兵志第四十》）。经黄巢起义冲击后，唐朝廷彻底失去对地方的控制。
朱温起家藩镇，灭唐自立。由于藩镇的普遍存在，他也无力统一天下。所谓五代十国，不过是诸多大藩镇互相兼并、势力消长的过程。势力最大、先后割据中原者即五代；割据四方，立国称帝的是十国。大的方镇演化成国家之后，由于制度建设的路径依赖，一般在其国内仍然存在着方镇割据的问题，而节度使们也同样面临着悍将骄卒的威胁。故在方镇体系下，纲常沦丧，军阀横行，弱肉强食，人人自危，颇类丛林时代。后晋安重荣所说“今世天子，兵强马壮则为之耳”（《资治通鉴·后晋纪三》）体现了当时人们普遍观念。
太祖即位之初，异姓王以及勋贵担任节度使的有几十处。但此时宋太祖握有强大的禁军，而藩镇势力已远不如唐末、五代之时，故宋太祖能够从容削藩。其主要措施包括：
收天下之精兵。乾德三年（965年），宋太祖下令，命“天下长吏择本道兵骁勇者，籍其名送都下，以补禁旅之缺。又选强壮卒，定为兵样，分送诸道。其后又以木梃为高下之等，给散诸州军，委长吏、都监等召募教习，俟其精练，即送都下”（《续资治通鉴长编·卷六》）。各州的精锐士卒都被选拔、集中到禁军中，留下的弱卒组成厢军，作为“诸州之镇兵，以分给役使”（ 《宋史·兵志一》）。厢军不从事训练，没有战斗力，往往连小股流寇都对付不了，地方长官根本不可能以之同中央对抗。
收财权。乾德三年（965年），太祖下令“诸州自今每岁受民租及筦榷之课，除支度给用外，凡缗帛之类，悉辇送京师”（《续资治通鉴长编·卷五》）。次年又重加申命，并设置转运使和通判负责此事。中央财政收入一时颇丰，遂有宋太祖“封桩库”之设。
收各项人事任免权。州、府之下的知县、司法人员、治安管理人员等官员的任免，一直由节度使控制，宋初也先后由中央收回。节度使所领的支郡被剥夺，节度使遂成为和防御使、团练使、刺史、知州同一级别的行政官员。
以文官出任地方。从乾德元年（963年）始，太祖利用节度使去世、升迁等机会，逐步以文臣取代武将出任知州。经过多年强干弱枝的改革后，969年他免去最后一批武将出任的节度使职务，代之以文官。绵延两、三百年的方镇之害就此根绝，没有了军队和财政的地方州郡，失去独立性，只能完全依赖中央。
3、官僚队伍的分权制衡
对由文人组成的官僚队伍，宋太祖也处处设置分权制衡机制，以杜绝官员专权之萌芽。其主要措施包括：
相权的分割。在宋以前，作为君主的最高辅政机关，宰相往往也是君主的制约，有时候还会成为君主的威胁，故君权和相权之间存在着一定的紧张关系。皇权总是倾向于设法削弱相权。但就其本质而言，相权是君主的必要补充。宰相之名可撤销，宰相之实，即最高辅政机关，是君主无法彻底摆脱的。如明清虽不设宰相，但也不得不以大学士、军机大臣等行使相权。
宋朝的相权（就其广义而言），按照事务的性质被分割为互不统属的几个部门，即“两府三司”。两府即中书和枢密院。枢密院专掌军事，中书掌民政，是狭义上的宰相机构，以同平章事为宰相正式的名称。三司即户部司、盐铁司、度支司。三司主管财政，号称“计省”，长官为“三司使”，号称“计相”。其级别略低于宰相、枢密，但不受其管辖，而直属皇帝（直到王安石变法时才有所改变）。这样，相权被分割为军事、行政、财政三部门。三部门各司其职，互相牵制，其首脑自然无从擅权。
官员差遣制。差遣之制萌于隋唐，但未形成制度。唐末、五代以来，有些职务因事而设，事后即撤，称使职差遣。宋承五代之制，加以发展，形成独具特色的官员任命制度，即官、职、差遣体系。据《宋史》载：
其官人受授之别，则有官、有职、有差遣。官以寓禄秩、叙位著，职以待文学之选，而别为差遣以治内外之事。（《宋史·职官志一》）
这套官员任命体系造成了一定的混乱：
台、省、寺、监，官无定员，无专职，悉皆出入分涖庶务。故三省、六曹、二十四司，类以他官主判，虽有正官，非别敕不治本司事，事之所寄，十亡二三。……至于仆射、尚书、丞、郎、员外，居其官不知其职者，十常八九。(《宋史·职官志一》)
但这也正是其目的，即切断官员与职务的人身关系。所有的官员都仅是皇帝手中的棋子，根据需要随时随地摆布，自然大大加强了皇帝的权威。
台谏制度。台谏是御史台和谏院的合称。历代王朝皆有谏院之设，主要是针对皇帝进谏。而宋代的台、谏均以宰执、百官为批评对象，且独立于两府三司之外，直接对皇帝负责。谏官有风闻奏事之权，因言事得罪皇帝、权臣，也很少受到实质性处罚，故谏官影响甚大，宰执大臣往往受谏官弹奏而落职。台谏无疑是对宰执、大臣们的另一有力制约。
4、重用文人，提倡文治
以上所述诸项政治制度，多为太祖所创制，仅在太宗手里得以最后完成而已。祖宗之法中真正属于太宗创制者，乃在于文化方面。宋太祖虽提出了重用文臣、不杀士大夫的原则，但那时国家的主要任务是武力统一，无暇在文化方面有所作为。太宗自知不能在政治上超过乃兄，遂专意大兴文教。他认为：
王者虽以武功克定，终需用文德致治。（《续资治通鉴长编·卷二三》）
故其武功虽不及太祖，但在文治方面颇有作为。宋朝文化繁荣，实与太宗的提倡、奖掖分不开（此方面的内容，留待下节详述）。
此外，宋代对于外戚、宦官的严格管理，亦是其家法的一部分，为人所称颂。外戚、宦官本是皇帝之附庸，若皇帝主动戒绝，自不易生事。宋朝君主以文人集团作为其统治的基础，自觉抑制外戚和宦官的权势，故外戚、宦官对宋代政治的影响甚微。
二、开拓转向保守，盛世滋长危机
以上是对祖宗之法主要方面的概括。祖宗之法不仅在当时的社会政治运作中处于核心位置，也是后人观察、分析宋朝政治发展的重要线索。这一点，从宋人到今人都有不少的论述。
论者往往以宋朝之衰弱直接归咎于祖宗之法。祖宗之法的确有其先天性的不足。但制度由人造，亦由人守。祖制不得不守，但如何受其利而不承其弊，亦在灵活运用。若将后世之不振归于祖先制法不周，则不免有推脱责任之嫌。那么该如何评价祖宗之法对宋初百年的政治发展的影响呢？
1、祖宗之法的两面
钱穆先生在谈到政治制度时说过：“某一项制度之逐渐创始而臻于成熟，在当时必有种种人事需要，逐渐在酝酿；又必有种种用意来创设此制度。”
我们不能因后世恪守祖制而致国家衰弱，便否定其当初创设的必要性。我们可以把祖宗之法看作是对晚唐五代的藩镇割据局面的回应。藩镇制度成为普遍的社会制度后，唐朝无力应对这个局面而灭亡。勉强继承了唐朝资格和大部分领土的五代，也都没能妥善应对这个挑战而失去了统一天下的机会。宋太祖则抓住有利时机，及时创新了制度，使得赵宋政权具有不同于五代和其它割据政权的治理结构。祖宗之法保证了安全可靠的内政，太祖、太宗才得以放手进行扩张。到雍熙三年（986年），大致实现了南北统一。
不仅如此，祖宗之法的优越性还体现在它培育人才方面。宋室之优容士大夫为历代罕有，故其人文之盛亦不多见。百年树人，太祖、太宗确立的重文政策，到仁宗一朝方见其硕果。仁宗朝是宋朝政治发展的黄金时代。其时文化繁荣，名臣辈出，一定程度上弥补了军事上的不足。虽有外敌内患，而皇权尚称稳定。
可以说，祖宗之法就是对方镇体系的过度反应。由于过度防范内部，重文抑武，强干弱枝，宋朝对外只能采取守势，对边患往往以姑息为务。如陈邦瞻指出的：
然当时务强主势，矫枉过直，兵材尽聚京师，藩篱日削，故主势强而国势反弱矣。(《宋史纪事本末·卷二》)
祖宗之法的优势地位仅限于原来实行藩镇制度的国家，碰到不同体制的辽国，就优势全无，宋朝遂转向保守。而走向衰落的宋朝，遭遇到崛起中的金国后，更是不堪一击。
此外，过于考虑内部制衡，又造成了机构互相牵制、效率低下的问题。祖宗之法的缺陷甚多，不一而足。绝大多数学者在谈及宋代的政治制度时，都会予以批评。
2、既得利益集团对改革的抵制
遵守祖制的问题并非宋代所独有，每个王朝的开创者都会对国家根本制度、施政原则做出一些安排。这些安排不仅塑造了本朝异于别朝的特质，也是后继者们进行制度创新的路径依赖。由于祖宗崇拜的传统和既得利益集团的存在，王朝的继承者们往往更多地被要求恪守祖制而不是创新。王朝最初的制度设计逐渐被神圣化，其缺陷也被固化，于是祖宗之法就成为了社会发展的障碍。
这一点在宋朝表现得尤为突出。“祖宗之法”一词就是宋人的创造，而宋室君臣对恪守祖宗之法的强调，也是历朝所罕有的。为什么会造成这样的局面呢？
在中国古代政治制度下，虽然政治权力最终归于皇帝，但皇帝总要依靠某些集团进行治理。历史上皇帝所曾依赖集团，如西汉的诸侯与外戚、东汉的宦官与军阀、晋的门阀世家、唐的藩镇和宦官、五代的军队等等，又往往成为王朝动荡的根源。
这些历史的教训，都被太祖太宗所记取。而惟有文人集团（或作儒生集团、士大夫集团）从未成为动乱的源头，所以他们选择了文人集团作为统治的基础。
太祖太宗在压制外戚、宦官、军人等集团的同时，也努力改进科举制度，包括程序上公正、数量上扩大、来源上开放，造就一个庞大的儒生集团，作为其政权的基础。在这种情况下，士大夫阶层产生了与皇帝“同治天下”（余英时语）的理念，这是余英时先生在《朱熹的历史世界》中屡屡称道的。但同治天下的另一面，不正是共享天下么？
笔者对儒学本身以及“同治天下”的格局并无褒贬，况且在这两者的作用下，还产生了一批以范仲淹为代表的杰出人物。但应该考虑到，士大夫阶层的绝大多数人的思想觉悟是远低于范仲淹等人的。当范仲淹等杰出人物为了国家的长远利益—也是为了这个阶层的长远利益—而对这个阶层的利益稍有改革时，这个庞大的既得利益集团便群起而攻之。
关于这一点，余英时先生也作了说明。余先生指出，孝宗晚年欲依靠以朱熹为精神领袖的理学集团发动一场政治革新运动，但此运动在职业官僚集团的狙击下，未及发动即归于失败。他总结道：
中国传统职业官僚的升迁主要系于对下面两大条件的运用：常规化的行政作业程序和个人化的人事关系。不用说，这两项条件的圆熟运用都必须经过长期的培养，而现状不变则构成其绝对的前提。因此任何体制或人事的基本更改都不利于追求个人名位的职业官僚。
这不仅是孝宗晚年政治革新失败的原因，也是庆历、熙宁两次变法失败的原因。我们甚至可以以之解释中国历史上历次改革、变法的失败。
具体到宋代，既得利益集团是和祖宗之法紧密联系在一起的，故他们对祖宗之法的推崇亦是前所未有的。由于既得利益集团顽固地抵制改革，祖宗之法所具有的弊端不仅无法改进，反而不断积累、放大，最终导致仁宗时代积贫积弊局面的形成。
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