二、秦政以乡治为本

秦制通常给人的印象是，中央权力过大，地方权限太小。例如在秦朝末年，陈胜吴广九百人振臂一呼，关东郡县纷纷被反秦军攻克。足见秦地方官府实力之弱，缺乏足够的事权。这个看法其实有失片面。其实，秦制与后世历代中央集权制有个本质差异——乡官权重，乡政完备。甚至可以说，秦政的重心不在郡县，而在于乡。

商鞅变法头十年还没全面推行县制。除了秦献公时建立的几个县外，大多数乡邑都不是国府直辖。为此，商鞅把重组乡村作为改革第一阶段的中心。

变法最受诟病的措施，是“令民为什伍，而相牧司连坐”。编民什伍并非商鞅首创，春秋管仲改制就有这项内容。但商鞅增加了同伍“相保”条款，即不揭发罪犯者连坐。其实，编民什伍只是重组乡村的第一步。在此基础上，秦国建成了完备的官社经济体系。

“官”即官府，主要指乡官里吏。“社”指祭祀社神的场所，包括社神崇拜形成的文化共同体。官社经济体制的特征是民、农、军、政一体化。秦国官府掌控着生产资料并直接管理生产活动，同时还通过“社”控制着乡民的精神信仰。。前述的“常官”、“要保”、“器成于家”三大措施，都凝聚在官社经济体制当中。只有在如此功能齐全的基层社会组织中，“以五里断者强”才能找到立足点。

不难想见，维持官社经济体制正常运转的关键，在于强有力的乡官队伍。

据里耶秦简中的官府文书载，秦县廷的吏员编制为103人，其中大部分是乡部吏员。这虽是秦朝时期的情况，但也反映出秦重乡治的基本原则。农牧生产、工商贸易、户籍清理、征发徭役、收取赋税、授田分宅、维持治安等等工作，主要由乡吏负责落实。后来的“亲民之吏”指州县官员，而在秦时，这个称号应当属于乡官。

商鞅之所以把乡政体系设计得五脏俱全，也是为了后来全面推行县制做准备。秦乡官职能庞杂，且与郡县上下对口。经过基层锻炼的吏员，往往具有较高的综合素质。所谓“宰相起于州部”并非虚言。果然，法行十年，乡邑大治，一批新型执政人才脱颖而出。秦孝公十二年迁都咸阳，商鞅并小乡为大县，每县设一令一丞。这些新上任的长吏，应当是从众乡官中择优而取。

重乡治是秦制最主要的特色之一。秦兴秦亡，皆与乡治息息相关。可惜后人常常忽略这点。

后世历朝基本上是皇权不下县，因为无法像秦国那样控制基层乡村。秦政之所以能如臂使指，不光是因为郡县集权，更是因为拥有具备强大自治能力与组织能力的乡政系统。秦末郡县速溃，一方面是由于中央指挥失灵，另一方面则是由于各乡纷纷叛郡县……

这样看来，秦国郡县简直是两头受气，上有中央管着，下被乡里架空。然而，左边的吐槽不成立。因为乡部职能虽多，但没有司法权、财政权、人事权、征兵权。所以在正常情况下，乡部只能老老实实听从县廷指挥。

但是，由于直接管理土地、人口并经营生产，乡部势力实际控制了经济命脉与力量之源。就算去掉上级指示，秦乡部也完全具备独立自治的能力。况且，秦郡县驻军少，若无中央强援，很容易被反水的诸乡连根拔起。

综上所述，秦乡治不仅是加强中央集权的基础，也是“治国者贵下断”思想的具象化。假如没有十年整顿乡治的铺垫，商鞅不可能建立彻底的郡县制。

秦亡汉兴，乡官队伍虽在，但官社经济体制趋于瓦解。后世各朝的乡官权力急剧萎缩，中央彻底丧失了对基层社会的控制力。乡村社会的主导权，又重新回到了宗族豪强手中。

明末三先生之一的顾炎武，在《日知录·卷八·乡亭之职》中称：

“夫惟于一乡之中，官之备而法之详，然后天下之治若网之在纲，有条而不紊。至于今日，一切荡然无有存者。且守令之不足任也，而多设之监司，监司之又不足任也，而重立之牧伯。积尊累重，以居乎其上，而下无与分其职者。”

在他看来，应该重视乡治，让乡官分担郡县职权，这样才能让法网有条不紊，天下安定。有趣的是，这种分权于乡的思路，被认为是用于限制君主专制的“民主思想”萌芽。但实际上，这与商君重乡治的做法不谋而合。