解读23号文及启示
一、背景
近日，财政部印发《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）（下文简称23号文），对国有金融企业投融资行为进一步规范。23号文，全文17条，2836字，共计21处不得、5个严禁、3大原则（市场化原则、穿透原则、实质重于形式原则），从多个维度对国有金融企业参与地方政府融资的合作模式进行了详尽的规范。
二、23号文的真实意图
无论是43号文还是87号文等文件，对地方政府融资的各类规范文件和措施，多是针对地方政府、国企的融资行为、财政部门行为的，主要是对资金的需求方和增信方的规范要求。而此次23号文，是财政部对国有金融企业就规范地方政府融资行为提出的新要求，即针对的资金的供给方。财政部作为国有银行的最终出资人，负责管理金融类企业国有资产。所以，财政部下发了23号文，从除了人行与银监部门的监管角度之外的角度，提出了新要求，对地方政府融资规范形成补充。至此，地方政府融资从资金需求方、供给方、增信方多方面得到了全面的规范。
三、23号文关注点
（一）资本金审查更严格
1、穿透原则。虽然穿透原则在领导讲话中早就有所透露，但以文件提出要求，还是显示了监管强度的提高。对于这一要求尚需细则，如果是在企业内部挪用，在实践操作中金融企业是不太容易全部穿透发现的。
2、明确债务性资金类别。名股实债、股东借款、借贷资金、以公益性资产、储备土地等方式违规出资或出资不实都将被禁止。而在四个半月前财办金92号文[注]中的原文是“不符合规范运作要求……以债务性资金充当资本金的”。
（二）金融机构承担核实责任
国有金融机构不仅要审慎评估融资主体的还款能力和还款来源，还应严格核实地方政府履行相关程序的合规性和完备性。实践中，由于许多投资项目无法达到市场收益的标准，金融机构在为平台公司的投资项目提供融资时，都依赖于政府的隐形担保及其他形式的财务支持，有意规避在放款过程中的核实责任。此次将审核责任加在这一端，意味着金融机构对项目的合规性和完备性越发重视。
（三）对事不对部门
国有金融机构切实转变业务模式，依法对地方建设项目提供融资，而不是对地方政府和及其部门统一授信。把融资与具体的项目进行对接，而不是与哪个政府和哪个部门对接。因此，地方国有企业、评级高的企业、上市公司、央企等等项目主体将成为国有金融机构的重点合作对象。
（四）金融中介机构也入伙
发债中介也应审慎评估举债主体财务能力和还款来源。在债券募集说明书中，不得披露所在地区财政收支、政府债务数据等明示或暗示纯在政府信用支持的信息。这就撕掉了地方国有企业最后一片含混不清的政府信用背书，也打消了市场投资者对政府财政兜底债券偿付的最终幻想。
四、23号文的启示
（一）抢抓合规稀缺性项目
1．棚改项目
87号文预留的棚改和扶贫两项内容，后续没有文件提出调整要求，因而依然是合规的。棚改项目是政府信用加持的项目，其还款来源为政府的财政支出，资产安全性高，对各家银行都具有天然的吸引力。我司应在这时间窗口，争取多拿几个棚改项目，作为我司战略性发展项目。
2．PPP项目
23号文要求金融企业以项目规范运作为融资前提条件。因此，PPP项目是否规范很大程度上取决与金融企业的认定态度，故我司在参与PPP项目时，除了考虑合理回报的同时，也应咨询权威金融机构的意见。对于金融机构认可的PPP项目，有操作空间的，全力参与促成。
（二）提升企业实力
在23号文等一系列制度文件的指引下，国有金融机构将由重点看政府实力向重点看企业实力转变，由关注主体向同时关注主体和债项转变，由关注政府承诺向关注项目现金流转变，由关注增量向同时关注增量与存量转变。在此等背景下，我司唯有积极转型升级，聚焦主业，轻装上阵，修炼内功，才能获得金融机构的青睐，在未来的市场竞争中立于不败之地。
总结一下23号文，只要按照如下做，不会有影响的：
第一，融资平台公司得转型，不再承担政府融资职能。
第二，通过合理合法的方式获得政府性业务。
第三，不能要求政府出具各类等有可能让政府债务沾边的文件、说明、承诺类东西。
第四，资本金就是真金白银，不要幻想除真股权之外的任何债性融资。
第五，不做本应该就由政府来做的项目，尤其是没有任何经营性现金流产生的项目。
第六，需要政府资金支持的项目，要提醒政府要进行可行性论证，并纳入中期财政规划。
第七，别以不平等的身份，特别是让政府吃亏的身份跟政府合作基金。
第八，不提供给金融机构，特别是政策性金融机构任何由政府出具的特别说明文件。
第九，别以公司身份到处炫耀自己所在地政府的财力情况，因为这跟你没关系。
第十，别在公司里面装公益性资产。
做到以上十条的，融资的项目才会受到国有金融机构的支持。
从金融机构的角度说，遇到符合以上十条的国有企业，给予它授信支持基本不会存在大的风险。
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