当前新闻发言人制度建设的进展与挑战┆新传土拨鼠名词解释手册配套

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来源：刘笑盈 对外传播

2016年11月5日，中国新闻发言人论坛在中国浦东干部学院召开，80多位新闻发言人、相关专家学者和媒体人齐聚浦东，就新闻发言人的制度建设、作用功能、职业要求、工作经验等议题进行研讨。这是我国新闻发言人制度建立三十多年来的第一次，意义重大。以这一事件为契机，对当前我国的新闻发言人制度进行总结和探讨，非常必要。

笔者认为，当前我国的新闻发言人制度建设进入了爬坡过坎、攻坚克难的新时期，如何看待发言人制度取得的成绩和存在的问题，面临的机遇与挑战，发展的目标和方向，是我们要总结和探讨的三个重点。而新起点、新挑战、新跨越，是我们认识当前发言人制度的三个关键词。

一、中国新闻发言人制度的发展

在2013年的一篇文章里，笔者曾将2003年以后新闻发布制度的十年分为三个阶段，即2003年到2006年的初步推进期，2007年到2011年的制度化建设及快速推进期，以及2011到2013年的制度反思和深入探索期。我们可以把30多年我国的新闻发言人制度也分为三个大的时期，即以我国推出发言人制度为起点，1983年到1993年的初步发展期；以国务院新闻办负责新闻发布为起点，1993年到2003年的曲折发展期；以中央提出建立三级新闻发布制度和“非典”的新闻发布为起点，2003年到2013年的规模化快速发展期。至此，新闻发布从对外发布为主到内外兼顾，成为了我国新闻宣传和舆论引导的重要组成部分。无论从哪个角度，都可以说2013年以来我国的新闻发言人制度进入了一个新的时期和阶段，进入了新闻发言人制度的第四个十年，三级新闻发布制度规模化推动后的第二个十年，也开始进入了制度反思和探索之后的一个新阶段，我们可以称之为制度化建设的深化阶段。可以说，当前我们的新闻发言人制度，已经获得了一个新基础，站上了一个历史新起点。

2003年到2013年的十年快速发展给新闻发言人制度奠定了基础。从2004年国新办首次公布了75个部委的新闻发言人名单开始，每年年底公布各部委、省区市、最高检、最高法的发言人逐步成了惯例，2010年中办首次公布了党中央系统13个有关部门的新闻发言人名单，2011年国资委公布了121位央企的新闻发言人名单。发言人队伍从无到有，不断壮大，新闻发布的程序和功能也逐步理顺，带来了较好的传播效果。

2013年以来，发言人的制度建设取得了一些新成效。首先，发言人制度受到了高度重视，已经提升到信息公开和舆论引导的战略层面。2013年以来，中共中央办公厅、国务院办公厅、中宣部等有关部门多次就信息公开和新闻发布制度发文。例如2013年10月1日国务院办公厅《关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》文件中，就规定了进一步加强发言人制度建设，“以主动做好重要政策法规解读、妥善回应公众质疑、及时澄清不实传言、权威发布重大突发事件信息为重点，切实加强政府新闻发言人制度建设，提升新闻发言人的履职能力，完善新闻发言人工作各项流程，建立重要政府信息及热点问题定期有序发布机制，让政府信息发布成为制度性安排”。2016年2月17日，中办、国办联合发布的《关于全面推进政务公开工作的意见》，提出主要负责领导要当好“第一新闻发言人”。2016年7月30日国务院办公厅《关于在政府信息公开中进一步做好政务舆情回应的通知》文件中，进一步明确了政务舆情回应的主体责任，回应内容、回应的时效性要求，发言人的容错机制、培训及能力提升等。这些文件说明了政府对发言人制度的重视。其次，发言人制度不断完善，成了新闻发布制度的关键环节和重要抓手。可以这样理解，发言人制度是新闻发布制度的组成部分，新闻发布制度是政府信息公开的组成部分，政府信息公开又是政治传播的组成部分，在这个系列关系里，新闻发言人制度处于关键地位和最前沿。近年来，发言人制度与新闻发布制度共同发展。发言人越来越多地受主要责任人直接领导，在专业团队配置、专项经费使用，参加会议和阅读文件、自主策划发布活动等方面日益规范化；在政策解读、解疑释惑、重大新闻和突发事件发布中的作用越来越明显，成了联系媒体和公众的重要桥梁。明星式发言人的逐渐隐退，其实是发言人摆脱单打独斗，制度完善的表现。第三，新闻发言人队伍不断壮大，素质不断提高，在制度创新和活动创新方面积极探索。有人统计，在2003年到2013年的十年中，共有540多人担任过中央政府各部门和各省区市的新闻发言人。近年来，各部门和各省区市的发言人队伍在进一步扩大，加上县市政府、企业、人民团体及基层的发言人，已经形成了一支蔚为壮观的舆论引导队伍，经过专业培训的发言人越来越多，专业化水平在不断提升。发言人在发布渠道、方式方面的创新也不断增多。第四，发言人制度建设极大地提升了新闻发布和舆论引导的效果。有研究表明，2013年以来的一些重大舆情事件中，舆论共识度和对政府认同度在不断上升。把握发布的“时度效”，特别是把传播效果、影响效果放在首位，已经成为许多发言人的共识。可以说我国的发言人在推进中国新闻的正面宣传，热点问题、重大事件和突发事件报道不断成熟方面，发挥了重大作用。

我们说新闻发言人制度站上了新起点，既是同我们自己发展历史的纵向比，也是与世界历史的横向比。就新闻发布制度最为成熟的美国来看，从1829年当选并最早聘用新闻发言人的总统安德鲁·杰克逊，到1896年上台并最早将发言人列入政府公务员系列的总统威廉·麦金莱，从1909年上台并最早定期举行新闻发布会的总统霍华德·塔夫脱，到1932年上台并将白宫新闻发言人制度化的总统富兰克林·罗斯福，整整经历了一百年的发展时间。我国在这么短的时间内，新闻发言人制度取得如此成就，的确殊为不易。

二、中国发言人制度的新挑战

尽管我国的新闻发言人制度获得了新基础，站上了新起点，但也面临着新的机遇和挑战。所谓新机遇，就是政府治理形式的转变；所谓新挑战，则是媒介环境的快速变化。与此同时，发言人制度存在的问题也值得我们注意。

政府治理能力的变化是个世界性的课题，也是新一届党中央国务院高度重视的问题。习近平总书记提出，国家治理体系是在中国共产党领导下的管理国家的制度体系，是一套紧密相连、相互协调的国家制度，国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力。十八大以来的全面制度创新，就是为了实现国家治理体系和治理能力的现代化。到2020年建立一整套更加完备、稳定和管用的制度体系是我们的目标。尽管这个治理体系的总体效应正在凸显，但是许多部分还有待于完善和成熟。而新闻发布制度，正是这个制度体系中关于政治传播和舆论引导不可缺少的重要组成部分，也是有待于完善的部分。

我国的新闻发布制度，是伴随着传播体系的快速发展而发展的。2003年新闻发布制度开始规模化发展时，我国的网民只有5910万人，传统媒体还占据着绝对的舆论主流。2007年网络媒体开始登上了中国的舆论场，2011年被称为微博元年、自媒体登场，舆论场开始分化，2013年我国的网民数达到了5.64亿人。2013年以来新媒体的发展更为迅猛。2014年互联网与引动增值的市场份额超过了传统媒体。2015年媒体行业进入“平台重塑、个人崛起”的自媒体时代，据腾讯的报告显示，微信的月活跃用户数达到了6.5亿。2016年6月我国的网民数又达到了7.1亿人。传统媒体的议程设置能力进一步下降，“两微一端”成为很多中国人了解新闻时事的第一信息源。更多的社会阶层上网，网民结构日益向中国总人口的结构还原，推动网络话语权趋于均等化。网民群落化，网络舆论分层，传播下沉，传播速度更快、范围更广、影响力更强，传播方式极端化，传播环境更复杂，成为新的特点，也对政府的应对能力构成了越来越大的考验。在舆情活跃的同时，一方面官民互动和共识度在提升；另一方面，传统热点依然存在、新的热点不断出现，在一些涉及群众利益的政府决策、突发事件和热点问题处置上，一些部门应急管理被动，舆论引导乏力，政府的公信力亟待修复和提振。

上述一切构成了对发言人制度的新挑战。存在的问题正如2016年7月30日国务院办公厅的文件中所说，“与互联网对政府治理的要求相比，与人民群众的期待相比，一些地方和部门仍存在工作理念不适应、工作机制不完善、舆情回应不到位、回应效果不理想”。具体到发言人制度，依然存在着“新瓶装旧酒”的老问题。所谓新瓶，就是新的环境和新的要求；所谓旧酒，还是“不想讲、不敢讲、不会讲”的问题。其实“不想讲”可以归结为观念问题，“不敢讲”可以归结为制度问题，“不会讲”可以归结为发言人的专业素质问题。

由于历史的惯性原因，许多领导甚至一些发言人，还存在着“重”事件处置而“轻”舆论引导的倾向，认为少说多做好，在全民媒体、全民参与时代依然存在着“不说不知道”的糊涂认识，认为记者是“添乱”的“麻烦制造者”。在一些需要发言人出现的时间和地方，看不到发言人的身影。一些地方和部门的新闻发言人制度并没有落实到位。我们说新闻发言人不是一个人而是一种制度，有两层含义，从宏观方面说，发言人是新闻发布制度的组成部分，是政府信息传播的组成部分；从微观方面说，发言人不是自然人，是因为背后有一套制度在支撑，单靠一个人无法完成发言人所负责的复杂工作。实践中我们看到，尽管一些单位和部门任命了发言人，但是很多不是专职，在制度文件的制定、资金的使用、专门团队的配备、工作便利化、工作特权、自主发布、业务培训等方面并不到位。由于专业化水平不高，一些发言人在发布活动中存在着“不会说”的问题，要么对媒体发展缺乏认识，发布渠道、手段单一；要么对人际交流缺乏信心，尽量不接受采访或出席发布会，发言人成了“躲在微博微信后面”的人；要么对传播规律缺乏了解，在发布活动中被动应付，不仅不能解疑释惑，甚至口出“惊人之语”而引发新的舆情。习近平总书记提出的新闻传播规律“时度效”，同样适用于新闻发布。所谓“时”是发布的时机与节奏，所谓“度”是发布的力度和受众的接受度，所谓“效”是传播效果和影响效果，一些发言人并没有达到这样的要求。

在新闻发布实践中，我们既看到如2015年的“东方之星”沉船这样的突发事件、“9·3阅兵”这样的重大事件，以及一些部委在关乎国计民生等热点问题上的成功发布和表现出色的发言人，也看到如“8·12天津港爆炸案”、“青岛大虾”、2016年的“哈尔滨天价鱼”等媒介事件中发布不成功的案例。数据显示，“东方之星”沉船从6月1日事发到8日的各类媒体报道共九万多条，其中中立信息占53.8%，正面信息占12.8%，负面信息只有33.4%。而“8·12天津港爆炸案”的新闻报道中，负面信息则高达70%以上，出现了“权威发布跟不上，谣言满天飞”的局面。新闻发布实践对新闻发言人的挑战依然严峻。

三、中国新闻发言人制度的建设

显而易见，时代对发言人的制度建设提出了新要求。必须认识到，新闻发布是党中央国务院的要求与社会舆论引导需求之间关键的中间环节。新闻发布是一种管理和改善社会关系的活动，其目标可以概括为：发布信息、引导舆论、拉近情感、提升理念。也可以说，新闻发布制度是夯实治国理政的基础的重要组成部分，在这一制度规模化推进的第二个十年中，必须提前实现新的跨越。要实现新跨越，我们面临的问题很多，但是最关键的问题有两个，一是深化制度建设，二是加强队伍建设。

所谓制度是指行为主体在一定价值取向的基础上建立起来、调整活动参与者相互关系、正式而具有强制性的规范体系。完善的制度是实现新跨越的基础，因为制度本身就包含了可预期的行为信息。可以说，发言人工作的问题主要在五个方面：发布观念、发布制度、发布话语、发布渠道、发布效果，其中关键在制度。制度建设包括三个方面：非正式约束（价值观、习惯、压力、意识形态等）、正式约束（法律、法规和各种硬性规定等）、实施机制（约束下的各种活动）。我们要实现跨越，就需要在制度建设的三方面下功夫，尤其是在正式约束方面。就约束的层级看，包括法律法规，行政性条例、规定，以及各种通知、意见、办法等三个层次。目前我们看到，关于政务信息公开的法律文件有《中华人民共和国政府信息公开条例》，各种信息公开的通知、意见也在不断出台，尽管其中包括新闻发布的内容，但直接的文件并不多，关于新闻发言人的更少。目前的制度化建设，还只体现在上级领导要求和社会实践需求的推动上，约束并不明确。笔者在2013年的文章中提到，发言人制度化建设的关键在于职业化和专业化。尽管目前职业化、专业化水平有所提升，但是远远不够，制度化建设中的如培训上岗、持证上岗、任期制度、任内晋升、适度保护、工作特权、任内进修等等制度也没有刚性的约束加以落实。不过，就现有的法律和政策文件看，刚性的约束已经不少，我们一方面希望推动出台关于发言人的专门文件，另一方面的关键，是抓好现有文件的落实。与此同时，各地、各部门关于制度建设的积极探索，也要加以总结推广。

在发言人的队伍建设方面。我们也面临着三个方面的任务：一是抓住领导干部这一“关键少数”，帮助其做好新闻发布的“第一责任人”；二是提高广大党政干部和政府工作人员的媒介素养；三是着力建立一支专业化、职业化的新闻发言人队伍。在队伍建设方面，首先要通过调查摸底，了解这支队伍的基本情况，通过制度规范，保持队伍的稳定性。其次要对发言人的素质和工作提出基本要求。例如中宣部部长刘奇葆提出的发言人的五项要求是“讲政治、懂政策、知情况、会说话、敢担当”。国新办主任蒋建国对发言人的四项要求是“心中有底气、善于设议题、把握时度效、会用全媒体”。这些都是在实践中的有益总结。第三是建立发言人的组织与交流机制，这次国务院新闻办与上海浦东干部学院联合举办的首届新闻发言人论坛，就是很好的尝试，可以将其品牌化。第四是在进行新闻发布的评比的同时，开展发言人的评比，发挥典型带动的作用。第五是将发言人的培训工作系统化、规范化，提升发言人的素质。目标是建立一支工作目标清楚、方法得当、敢于担当、善于引导的专业队伍，成为政府政治传播的关键力量。

我们希望，发言人的制度建设与我们未来的制度建设和政治发展一致，成为具有中国特色的治国理政的制度亮点之一，在实现第一个百年目标前实现新跨越。

新传土拨鼠 上海大学新闻传播考研

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