发展乡村旅游对乡村治理的影响探析

发展乡村旅游对乡村治理的影响探析

十九大报告指出要“实施乡村振兴战略”，其中一个重要方面就是加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》出台正式拉开乡村振兴的大幕。乡村要振兴，治理要先行。要提升乡村治理水平，建立健全乡村治理体系是基础。从制度经济学的角度看，行之有效的乡村治理体系本质上是能够提高效率、降低交易成本、充分激发乡村活力的一套机制。建立和完善治理体系，以产业发展促治理提升是一条主要途径。乡村旅游作为乡村振兴的主要产业途径，在精准扶贫、增收就业、调整产业结、催生农村社会组织等方面发挥了独特的作用，一方面为乡村治理水平提升提供了契机，另一方面也催生了乡村治理水平提升的内在动力。

一、当前乡村治理现状

改革开放以来，我国乡村地区以家庭联产承包责任制为核心，建立了农村基本经济制度和市场机制，赋予并保障农民的生产经营自主权；以促进农村上层建筑变革为核心，实行农村综合改革以适应农村基本经济制度。在此基础上，20世纪80年代，我国启动了村民自治改革。一方面在全国农村地区恢复乡镇政权建制，实现了政社分开；另一方面在农村地区设立村民委员会，全面管理乡村事务，实行多年的“公社-大队-生产队”的三级管理模式被“乡政村治”模式替代。随着市场经济迅速发展和城乡一体化程度不断加深，当前乡村治理的不足之处逐渐显现。

一是乡村经济发展迟缓，市场配置作用未充分发挥。当前，我国多数乡村地区缺乏基本的产业，仍然从事着低水平低效率的农业家庭生产。农业产出在满足自身需求之后，仅有少量剩余可供市场交易。交易的不活跃，直接导致乡村经济萧条，市场发育严重滞后。同时，农产品商品化率低下，导致产供销体系无法在乡村地区真正建立起来，资源配置中市场的决定性作用就无法真正发挥，城乡居民贫富差距越来越大。一旦农民收入无法提升，就会进一步加剧市场萧条，进而形成一个恶性循环，长此以往将不仅影响乡村地区的发展和稳定，甚至将会影响整个国民经济的健康发展。

二是治理方式和结构单一，政府调节作用有限。结构单一主要指的是乡村治理主体以行政机关为主，缺乏社会组织和村民参与乡村治理，这直接导致了治理主体不完善。这种不完善，使得行政机关与村民之间形成一种管理和被管理的关系，更容易产生对抗，而不是合作。方式单一主要指的是乡村治理主体治理方式主要依靠行政命令方式，缺乏平等协商等合作机制，这直接导致了治理目标的偏离。随着国家取消农业税，乡村地区原有的乡镇政府、村党支部、村民委员会等治理主体丧失了部分收入来源，行政积极性和行政动员能力下降，治理目标向“不出事”偏离。两者相互作用下，使得政府调节作用只能有限发挥。

三是乡村文化贫弱，内生动力不足。农民文化意识薄弱，生活方式单一，在市场经济发展的冲击下，乡村传统文化的生存受到了前所未有的挑战，乡村文化逐渐被社会边缘化。与此同时，随着社会的发展，乡村人员流动加速，村民自治机构成为鸡肋，能人、年轻人都不愿意从事村两委工作，村集体与村民之间的关系不断松散，凝聚力严重不足。乡村发展的硬基础本就不足，加上文化边缘化、劳动力流失、凝聚力不足等软环境不断恶化，乡村发展内生动力不足。

二、发展乡村旅游激活了乡村地区的市场机制

市场在资源配置中起决定性作用。通过市场机制来配置资源，可以提升效率、降低成本。长期以来，乡村地区市场体系不完善严重制约了乡村地区发展。乡村旅游的发展，成功激活了乡村地区的市场机制，弥补了市场在乡村地区资源配置中的缺失，效果逐渐显现。

一是增加了乡村消费。长期以来，乡村地区的消费一直维持在较低水平，仅仅用于满足基本生活需求。随着乡村旅游的发展，一方面是大量外来游客的消费激增，另一方面是本地居民的引致性消费激增，这部分是为了满足游客消费而产生。消费激增，一方面使乡村地区农产品库存得以消解，使农产品更快更好的变成商品，提升了商品化率；另一方面也建立和完善了乡村市场交易体系，让乡村产出能够更好的对接市场。

二是改善了产业结构。长期以来，广大乡村地区产业结构单一，农业生产过程中以粮食生产为主，以家庭为主要经营单位，生产方式粗放、效率低下。伴随乡村旅游的发展，游客需求逐渐多元化，乡村供给不足成为限制发展的主要障碍。供给不足，一方面是量，更多的则是结构不合理。以粮食为主的产业结构已经无法适应乡村旅游的发展，从以粮为主到多元化种植结构转变已经势不可挡。经济结构的调整，极大提升了资源配置的效率，提升了供给水平和针对性，使土地产出避免同质化、低水平竞争。同时，非粮化趋势也充分拓展了乡村土地功能，从单一粮食保障功能拓展向风景观赏功能。

三是增加了乡村收入。一方面增加了乡村原有居民收入。随着农业生产效率提升，土地产出随之增加，加上一些乡村地区土地流转、新型合作社等改革红利相继释放，在原有产出之外，还可以获得租金和股金，增收效果明显。另一方面增加了乡村集体收入。在许多乡村地区，村集体收入微薄，根本没有财力来维持乡村地区的公共服务和生产改进。随着乡村旅游的发展，村集体收入逐年提升，集体财力状况不断改善，用于改善村容村貌、提升公共服务水平支出不断增加，必然会吸引更多游客，形成良性循环。

四是活跃了要素流动。长期以来，城乡之间的二元结构，使得乡村一直是资本、劳动力、土地等要素的输出地，要素不活跃是制约乡村发展的主要原因之一。随着乡村旅游的发展，大量外出务工人员能够实现在家门口就业，实现了劳动力回流；看到商机的资本开始加紧布局，实现了资本流入；WIFI、互联网等技术普及和应用，实现了技术的流入；城市优秀管理团队进入，实现了管理和人才的流入，众多要素的日益活跃，催生了乡村旅游发展的内在动力。

三、发展乡村旅游改变了乡村地区的生存文化

在市场机制作用下，伴随着乡村旅游的发展，原本自给自足的小农经济生存模式已经被打破，新的生存文化正在形成。

一是服务理念逐渐形成。乡村地区经济落后，信息闭塞，以自我家庭为中心的理念根深蒂固，服务理念缺失。在发展旅游初期，村民自以为最好的住宿环境、饭食都未见得满足游客需求，根源就在于服务理念缺失。随着乡村旅游的发展，住宿环境不断改善，暖气、洗浴、WIFI等设备不断完善；饭菜花样增多、摆盘漂亮、饭食结构也不断合理；村容村貌不断改进，厕所革命有效推进，乡村公共环境不断优化，这些变化正是由服务理念催生。服务理念的形成不仅满足了游客需要，提升了游客体验，同时也提升了村民自身生活水平。

二是环保理念深入人心。长期以来，土地是乡村地区主要收入来源。为了扩大收入，开荒拓地是乡村地区的普遍现象，加上农村基础设施落后，垃圾处理不完善，乡村环境破坏现象较为严重。随着乡村旅游的发展，习近平总书记“绿水青山就是金山银山”的理念逐渐深入人心，保护好环境也能带来收入的切身体验，让环保理念在乡村地区逐渐形成。乡村环境得以改善，恰恰是保护了乡村旅游发展的核心资源，会进一步吸引游客，形成良性循环。

三是法治观念日益提升。市场机制的重要特征之一就是契约精神，而契约的保护正需要依靠法治力量。长期以来，乡村地区是熟人社会、封闭社区，相互交易依靠的是口碑、信用、血缘、亲情。随着大量外来游客的进入，乡村地区陌生人日渐增多，并超过本地人，原来的交易模式已经完全不能适应市场的快速变化，合同交易模式逐渐建立。通过法律来实现交易、维护自身权益、获取救济的观念逐渐深入人心。

四是经济模式逐渐改变。自给自足小农经济的主要特征是低投入低产出，更加注重自身温饱的满足。随着乡村旅游的发展，首先引致了高投资。村民不再局限于投资农药、化肥、种子等农业生产物资，房屋改造、种植推广等投资开始出现。其次引致了高消费。为了满足游客需要，各种超出基本生活保障的消费开始出现。最后提升了加工水平，初级农产品的深加工产业链开始形成。

四、发展乡村旅游完善了乡村地区的治理结构

随着乡村旅游的发展，乡村治理结构不断完善，从一对一的行政管理开始向多方共治格局转变。

一是乡村农民身份地位转变。伴随乡村旅游的发展，大量新型经营组织的进入，农民身份开始由农民转向产业工人转变。农民生活从由看天吃饭向获取工资性收入转变，农民劳作负担减轻、心理压力减小。同时，大部分乡村地区采取土地流转入股、租赁的方式组成新型经营组织，农民由直接经营者转变为股东、出租人。使村民由单纯的被管理者角色转变为村集体合作对象的管理层、员工。两者的关系由管理和被管理关系转变为平等合作关系，农民有了参与乡村治理的平等主体地位。

二是新型经营组织诞生。以家庭联产承包责任制为核心的经营模式，已经无法适应市场化发展需要，新型经营组织应运而生。随着乡村旅游的发展，以土地流转为制度基础，集中成规模的土地流转催生大量新型经营组织。这些组织大都以农民流转土地入股，针对游客需求，结合乡村实际，走产业化发展之路。同时，也诞生了协会等中介性社会组织。新型经营组织和社会组织的诞生弥补了乡村治理结构中缺少的一环，能够在政府失灵时弥补政府的不足，在市场失灵时弥补市场的不足，形成一个较为完善的结构体系。

三是集体和个人关系得以改善。长期以来，乡村地区经济落后，劳动力大量外流，集体资产模糊不清，导致集体和村民之间一盘散沙，缺少凝聚力。随着乡村旅游的发展，集体和个人关系通过新型经营组织这一纽带得以改善。一方面，集体需要村民支持才能发展壮大集体经济；另一方面，村民需要集体作为代表来增加谈判砝码和保障自身利益。集体和个人重新凝聚起来，不单单改善治理结构，更提升了乡村地区内生发展动力。

乡村治理要共建共治，就是要充分发挥政府、市场、社会组织、村民各自的作用，构建一套行之有效的制度体系。发展乡村旅游可以引入市场机制、催生社会组织、转变村民身份地位，在几方共同作用下，改善人与人、人与自然的关系，实现乡村发展繁荣。