清代地方政府

清代地方政府有省、府（直隶州）、县（散州）三级，理论上各级地方官员由中央政府。省一级官员有总督、巡抚、布政使、按察使等官职，均由皇帝任命。但是，府县两级官员的任命只是在名义上由皇帝任命，但实际上主要取决于吏部和督抚的提名。理论上，州县官的任命应由吏部决定，但地方督抚可以通过各种手段破坏定制、侵蚀吏部权力以主导其任免。州县官的任免实际上也是中央与地方在人事权上的博弈。虽然历朝历代都是中央集权体制，都在加强中央集权，但地方行政首脑却总使自己趋同于割据一方的土皇帝。地方上缺乏合理的分权机制和监督机制，原来驾驭地方的中央派出监察机构总是呈现中央派出机构地方化和监察机构行政化的趋势。因此，中央与地方的关系一直比较微妙。

在衙门里，官员、胥吏、幕友存在着错综复杂的关系，这个三元体制维持着整个衙门的运转。官员通过胥吏和幕友处理政务，胥吏和幕友通过官员获取利益。从身份上看，胥吏是衙门的固定员工，幕友是官员的私人关系。但有时，幕友也会和胥吏联合起来对付官员。这种三元体制的出现有着复杂的原因。第一，官员大多是科举出身，不善于处理政务。官员任职之地要考虑回避制度，导致官员不了解任地情况。胥吏和幕友善于处理政务，可以辅助官员料理公务。第二，政府机构设置不合理。地方政府的设置是上级复杂、下级简单，就导致了管人之官多、管事之官少的情形。州县官身上担子较重，地方事务集中在一人身上，只得由书吏、衙役、长随、师爷去办。于是，胥吏和幕友便参与到了政府事务中。第三，朝廷虽然不允许士绅参与政务，但地方事务却离不开士绅帮助。胥吏和幕友虽然不是朝廷官员，但在政府中也仍代表士绅的利益，能借助士绅力量处理地方棘手的事务。第四，读书人对政治生活的渴望。科举制虽是选官正途，但名额较少。但胥吏和幕友的工作机会却为读书人提供了进入官场的机会，让他们通过另一条通道参与政治。

三元体制一方面提高了行政效率，另一方面也产生了许多负面影响。胥吏和幕友利用官员的权力在地方上横行霸道，危害地方。与此同时，三方合作也形成了一系列陋规，腐蚀了整个官场。陋规之所以会出现主要有四个原因：一是三方工资过低，难以满足生活需求；二是地方政府财政压力较大，不得不拓展财政来源；三是官场腐败加剧了陋规的产生与扩大；四是制度的漏洞难以防范人性的贪婪。陋规的出现归根到底是体制问题，没有制度性变革是不可能解决此类的问题的。

清代地方政府的研究是对地方政府权力运作的研究，对于集权与分权、财权与事权有着重要的意义。