“现实世界中往往既没有皆大欢喜的改革，也没有一无是处的扭曲。得失利弊，各不相同。”
前言
2024年7月18日，中国共产党第二十届三中全会通过了《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》。历届三中全会发布的决议是了解中央未来五年施政方针和工作重点的重要依据，所以《决定》一经发布，立刻成为各界讨论和解读的热点。
正巧，最近刚好读完《置身事内：中国政府与经济发展》，书中的主角正是政府和政策。要理解中国经济，不可能脱离政府，因为政府不但影响“蛋糕”的分配，也参与“蛋糕”的生产。本书可以帮助读者理解中国经济的复杂现象和发展逻辑，读懂国家政经大事和新闻。
关于本书
《置身事内》是发展经济学青年学者兰小欢的代表作，于2021年8月出版。兰小欢是复旦大学经济学院副教授、复旦大学中国社会主义市场经济研究中心研究员，主要研究中国的经济发展和政治经济。
除了学术研究，兰小欢专门花了两三年的时间，参与地方政府招商引资的实际工作。正是那些看似日常和琐碎的事务，改变了他的观察和思考角度。这本书不仅面向经济领域的读者，也吸引了非经济专业的读者，一经出版，便从众多的经济类图书中脱颖而出，成为一部“火出圈”的畅销书。
本书脱胎于作者的大学课程讲义，以地方政府投融资为主线，分上、下两部分。上篇介绍了政府事权划分、财税政策、地方政府投融资、产业发展等微观机制；下篇解释了这些微观机制对宏观现象的影响，包括城市化转型、经济结构失衡、国际贸易冲突等。
央地博弈：1994年分税制改革
1994年分税制改革是很多重大经济现象的分水岭。
改革开放后，中国经济的主题无疑是“承包”：农村搞土地承包，城市搞企业承包、政府搞财政承包。承包制调动了全社会的积极性，推动社会走出了僵化的计划经济。
比如财政承包，虽然各地包干形式和分账比例各不相同，但缴完中央的，剩下的都是地方自己的，因此极大提高了地方政府发展经济的积极性，开始大力发展乡镇企业。
这个时期是“摸着石头过河”，很多观念、制度还处于改革转型的起步摸索阶段。随着时间推进，新的问题产生了。财政包干造成“两个比重”不断降低：中央财政收入占全国财政预算总收入的比重越来越低；全国财政预算总收入占GDP的比重也越来越低。
第一个比重降低好理解，第二个比重降低的原因比较复杂。作者分析了两方面原因：一是地方有意不让收入增长太快，在下一次分成比例谈判时，避免过高的上缴基数；二是因为预算外收入由地方独享，所以地方会想尽办法将财政收入转为预算外收入，造成了各种违规减税、偷税漏税等问题。
“两个比重”的持续下降严重削弱了中央财政的宏观调控能力，甚至影响到“国家长治久安”，财税改革势在必行。1994年的分税制改革把税收分为三类：中央税（如关税）、地方税（如营业税）、共享税（如增值税）。组织上分设国税、地税两套机构（2018年国、地税再次合并），与地方财政部门脱钩。
分税制改革中最重要的税种是增值税，占全国税收总收入的1/4。改革前，增值税（即产品税）是最大的地方税；改革后变成共享税，中央拿走75%，留给地方25%。中央通过“税收返还”机制，对新增部分分成，避免了地方收入急剧下降，而是缓慢地逐年降低。
分税制改革，地方阻力非常大。书中引用了当时两任财政部长的回忆，1993年，时任总理朱镕基亲自带队，一个省一个省去跑，与地方主政面对面地算账、交谈、交换意见。当时谈判现场的气氛非常紧张，地方与中央进行了激烈的博弈。比如阻力最大的广东，虽然服从了大局，但提出要以1993年税收为基数。当时距离年底还有3个多月，地方有机会突击收税，抬高基数，增加返还。最终，为了改革顺利推行，中央做了妥协。
读到这里，对于我们这些身在其外的人，可能感觉有些不可思议。因为我们认为的政府运作模式，是中央制定政策、地方参照执行。通过这个例子，可见现实远非如此，“成功的政策背后是成功的协商和妥协。理解利益冲突、理解协调和解决机制，是理解政策的基础。”
由地到人：城市化转型的逻辑
分税制改革从根本上改变了地方政府发展经济的模式，也是城市化模式的分水岭。
分税制改革前，财政包干促进了乡镇企业的崛起，农民离土不离乡，大多就地加入乡镇企业，没有大量向城市移民；分税制改革后，地方政府收入来源受到了挤压，但发展经济的任务没有变。于是，轰轰烈烈的“土地财政”拉开了大幕。
“土地”是重要且特殊的生产要素，它不会移动，也不会消失，对于地方政府是确定的。土地本身并不值钱，值钱的是在它上面所从事的经济活动。
1998年之前，土地的价值还不明显。1998年，一方面福利分房停止了，城市进入商品房和房地产时代；另一方面，修订后的《中华人民共和国土地管理法》开始实施，确立了城市政府对土地建设的垄断权力。
“土地财政”不仅包括巨额的土地使用权转让收入，还包括与土地使用和开发有关的各种税收收入，其中大部分税收的税基是土地价值而非面积，所以税收会随土地增值而猛增。
大规模的土地财政收入始于21世纪初。2001年所得税改革后，中央拿走了企业所得税的六成。从此，地方政府发展经济的方式就从之前的 “工业化”，变成了“工业化与城市化”两手抓。
在这个阶段，城市化以“地”为中心，地方财源高度依赖土地价值，财政连着地价，地价连着房价。但是房价最终还是要“人”来买单，土地的资本化实质还是个人收入的资本化。
本该服务于“人”的城市化逐渐走入歧路，房价高企让居民背上沉重的债务，户籍制度限制人员的自由流动，教育、医疗等公共服务供给严重不足……诸多问题越发严峻。
2013年，首次中央城镇化会议上明确提出，“以人为本，推进以人为核心的城镇化”。随着后一系列改革陆续推行，城市化的中心开始逐步由“地”向“人”转移。
土地改革方面，2019年对农村集体经营性建设用地使用权的改革，对农村宅基地制度的试点改革；2020年对建设用地指标的跨区域流转改革……
户籍制度方面，2014年后，逐步取消了农业户口与非农户口的差别，教育、医疗、就业、住房等公共服务供给，逐步按照常住人口规模进行规划；2019年开始，根据人口规模，城市逐步放开落户限制，有些城市开始实行“零门槛”准入……
城市化是一个不可逆的过程，目前我国民生支出相对GDP占比仍需提高。按照事权划分逻辑，民生支出的主力一定是地方政府，提高收入才是关键，这方面又涉及到财税制度。今年三中全会发布的《决定》中，“深化财税体制改革”部分就有“增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限”的相关内容。
招商引资：地方政府投融资与转型
地方政府的核心任务是发展经济，了解招商引资，是理解地方政府深度融入经济发展过程的起点。
经济事务需要跨部门协作，地方一般由常务副市长分管，招商引资就是他的主要工作。除了主管领导级别高，很多地方政府还实行 “全民招商”，几乎所有部门都要熟悉本地招商策略。兰小欢在某次专访中还提到，在参与地方政府招商引资工作的过程中，他甚至可以在半夜一、两点把地方官员约出来聊。由此可以看出招商引资对地方政府的重要性。
政府对几乎所有生产要素都有很强的干预能力，包括土地、金融、人力、财税、大学与研究院等等。因此，政府远不止是“搭台”，而是深度参与者。作者用具体案例介绍了地方政府对土地开发与基础设施投资、产业投资的投融资模式。
除了土地使用权出让的收入，一旦以土地为抵押撬动银行信贷与其他各路资金，“土地财政”规模会成倍放大为“土地金融”。作者以成都“宽窄巷子”文旅开发项目、苏州工业园区开发项目为案例，介绍了当地政府如何通过“城投公司”为融资平台，撬动巨量资金进行项目运作的成功模式。
招商引资能否成功，取决于地区经济发展水平和营商环境。中国各地发展差异巨大，对于一些不太发达的地区，当地政府可能完全依托民营企业进行开发，甚至招商引资也一并委托，比如华夏幸福的“产城结合”经营模式。
对于产业投资，作者用液晶显示和光伏产业的发展，介绍了地方政府多种投融资模式。合肥政府通过对京东方的股权融资、银团贷款、政府产业投资基金等投融资方式，实现了产业升级与经济提振；无锡政府、江西新余政府在发展光伏产业中，充当了企业的“天使投资人”。
目前，产业升级和科技创新已成为热点，但这类项目投入多、周期长、风险大，对于政府而言难度更高，新投资模式应运而生。2014年开始，政府产业引导基金开始爆发增长。简言之，区别于直接向企业投资，政府引导基金作为LP，将资金交给专业的私募基金GP管理，GP再将募集到的资金投资到标的企业，投资方向都是“战略新兴产业”，如芯片、新能源、人工智能、生物医药等等。
通过各种投融资手段，地方政府可以撬动巨额资金，快速地实现产业升级和经济发展，但也相应地产生了一系列问题。比如“土地财政”、“土地金融”引发的债务风险、腐败问题，民生支出不足形成的公共服务供给滞后，地方政府竞争造成的重复建设、产能过剩，政府产业基金的制度困难、金融风险等等。
经济发展是个连续的过程，旧的问题解决了，新的问题又产生。地方政府需要顺应经济发展不同阶段的要求，持续调整政策，由“生产投资型”向“服务型”转型。
结语
除了以上内容，书中还介绍了许多微观或宏观的经济现象，比如政府、居民和企业债务风险，区域发展不平衡，贫富差距，中美贸易冲突，经济结构失衡等。作者将学术研究和政府实践结合起来，用“圈外”人能懂的话讲给读者。同时，他对中国经济和政府政策的观察与思考角度，对读者也很有启发：
现实世界中没有定义，只有一环扣一环的现象。当下的某个问题，可能是前一个问题的解决方案。想认识复杂的现实世界，要避免下过于简化的判断。重要的是培养一种“发展”的观点，要坚持实事求是，坚持具体问题具体分析。
过去40年中没有几年是容易的，冲击一波接着一波。对于经济发展的节奏，重点是“稳定”或“渐进性”。“渐进性改革”中的各种缓冲机制，往往会拖低效率，所以常被解读为“扭曲”和“资源错配”，但缓冲机制是必要的，有时可能还会转化成优势。
“在成功的经济体中，经济政策一定是务实的，不是意识形态化的。是具体的，不是抽象的。” 经济发展是企业、政府、社会合力的结果。经济富裕、社会安定、政府得力是国家繁荣的三大支柱，缺一不可。
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