钱穆

一．得失评价之标准

花了三日的时间，把钱穆先生的《中国历代政治得失》读完。这是钱老在1952年承时为台湾“总统府战略委员会”委员的何应钦（字敬之）之邀所做的五次演讲的合集。钱老勾勒了汉、唐、宋、明、清五代的政治制度之演变，以简明清晰的逻辑梳理了其发展脉络、总结了各自朝代的得失教训。对于入门者来说，这本书是一本挺好的理解中国古代政治的启蒙读物。

之所以选择上述五个朝代，钱老认为它们最为重要，足以窥见整个古代中国政治制度的建立、修改与衰败，于是便省去其他朝代的枝节，专门阐述。

在前言中，钱老就阐明了自己的政治观和历史观。就政治观而言，他强调人事和制度的区别，一是人事容易变动、制度较为稳定，二是人事或可推进制度成立与实行、或可导致制度败亡与腐朽；换言之，钱老着眼于为官个人与政治结构的相互作用。

就历史观而言，第一，他强调时代意见（后代人的意见）与历史意见（彼时代人的意见）的辩证统一，坚持不用时代意见妄评历史，忽视历史意见；第二，他强调地域性与整体性，具体来说即是不把国外体制生搬硬套地拿作衡量标准，轻视了本国的历史传统，也不单独就政治谈政治，而要联系到整个国家和民族的历史文化背景，综合起来看。

在正文中，每一章，钱老几乎以政府组织、经济制度（田地与赋税）、考试与选举制度、兵役制度的架构进行阐述。而其中，自然以政府组织演变为线，其余制度围绕其演变而进行改革和调整。故以下读书笔记以梳理整合各代政府组织变化为主，以获得一条清晰的脉络。

二．五朝得失

开宗明义，钱老就为“封建社会”做了一次概念上的澄清。我们平时大而化之称作“封建社会”的历史时期是用来指代秦汉至清这上下几千年的时代，而钱老认为，在秦汉之前的时代，才是真正的“封建社会”，实行着“封建的统一”，因为那时候的政权分化于享有世袭特权的贵族的“封邦建国”。而自秦汉起，贵族阶层被消灭，封建制度被推翻，天下才开始有正式的中央统一政府，形成大一统局面的“帝制社会”。

（一）汉

秦朝太短，而汉承秦制，故钱老从汉代的政府组织讲起。他着眼于从皇室与政府的职权分配、中央与地方的职权分配两个角度讲述。

自秦一同六国，从此只有皇室一家享有世袭特权。汉代开始化家为国，建立了“君主宰相制”。皇帝即一国君主，是国家统一的象征；宰相是一朝政府领袖，是皇帝的“管家”，负责宫里宫外一切事务。皇权与相权分割，宰相在一定程度上制约了皇帝。皇帝享有事务同意权、官员任免权，有着自己的“秘书处”，即“六尚”，负责皇帝私人的衣食起居及文书；宰相则负责着庞大的政府机构的实际运作，有着“十三曹”，位高权重。

在中央，政府实行着“三公九卿制”。三公即宰相、太尉、御史大夫。宰相是行政的头脑，太尉掌管军事，御史大夫相当于副丞相，主管监察。九卿分别是太常（主祭祀）、光禄勋（主门房）、卫尉（主门卫屯兵）、太仆（主车马）、廷尉（主司法）、大鸿胪（主外交）、宗正（主皇家家族私事）、大司农（主政府经济，来源田赋）、少府（主皇家经济，来源于盐矿、山海池泽）。

在地方，秦废除分封制后，建立了郡县制。汉仍沿用，全国有一百多个郡，每个郡辖十至二十个县。郡的长官叫“太守”，俸二千石，与中央九卿平级。大县长官称为“县令”，小显长官称为“县长”。官级分得少，升转灵活，郡里有一个记录地方行政成绩的“计簿”，每年都要上报中央，称为“上计”。中央每年都派官位仅六百石的刺史下地方巡查，巡查完规定的“六条”即撤。这一制度可内外制约、小大制衡，是帝制中国最好的地方政治组织制度了。当然，刺史制度到东汉晚期却成为亡国之因，这又是另说了。

（二）唐

在帝制的古代中国，皇权与相权斗争这一条线索要延伸到明朝。到了唐，中央政府实行“三省六部制”，宰相已从汉代的“领袖制”变成了“委员制”。汉代宰相的权力被分割成唐中央“三省”的职能：中书省（主定旨出命，其长官叫中书令）、门下省（享有副署权和封驳权，长官为侍中、侍郎，下有给事中、谏官“谏议大夫”“拾遗”、“补缺”）、尚书省（主执行，长官不常设）。其长官都是三品官。大部分的国策指令需要经过中书省和门下省在政事堂的联席会议后，才可由中书省“熟状拟定”，交给皇帝过目“印画”同意。尚书省接到命令后，不能过问，故被让人认为不是真宰相。

“六部”即尚书省的内在架构，分别是吏部（主人士任用，五品以下小官可不经宰相直接分配）、户部（主民政、户口）、礼部（主宗教、教育）、兵部（主军事）、刑部（主司法）、工部（主建设）。此架构一直推行到清末，可谓影响深远。它的合理之处在于臣权相互制约，君权虽较汉代集中，但同样受限。政令在集体会议中产生，决策和执行分工合理，并保持选贤举能的优良选拔传统，这是唐代强大的制度保证。每一官职称谓的变化体现出的进步是比汉朝更“公共化”，汉代的那些称谓来源于封建社会，仍旧有皇家私职之感。

另外，在三省、六部之外，中央还常设“一台”，即御史台，继承了汉代御史大夫之职能——监察，但又脱离相权而独立，成为“皇帝的耳目”。它在唐中宗以后分为左右两御史，分别分察中央与分巡地方。但是，在中央，它又不让监察中书和门下两省；在地方，被派去的中央官观察使最后变成地方常驻官，压在地方长官上头，到边疆的结果演变成拥兵自重的节度使，以至于酿成藩镇割据的局面，亡了大唐，重蹈东汉之覆辙，不可谓不令人咂舌。

在地方，唐代改郡县制为州县制。州长被称为“刺史”，其中州分大中小三等，县也分大中小三等。官级分多了，“清浊”的流品概念也开始滋生，不仅让地方官员升迁压力变大，备受掣肘，也增加中央管控成本，增加“政治脂肪”。

（三）宋

宋朝的政治组织承袭了唐三省六部制、二十四司、九寺五间，但相比于唐，最大的一个“退步”应该算相权的分割，君权进一步集中。

在宋建立之初，为了“尊王”树立皇帝权威，宰相谦抑退让，皇帝倒是顺水推舟地把实权一并抢了过来。三省中独有中书省还留在宫中，还称“政事堂”，但只管民事，且不具有决定权，只能向皇帝上撘子“面取进止”。它与管军事的枢密院并称“两院”。财政大权独立掌握在三司手中，分别为户部司、度支司、盐铁司。在用人上，任免权分到了“考课院”（后改名“审官院”）上，其中又分为东西两院，分别主文官任选和武官任选；另外设一个“三班院”选任内廷供奉和殿直官。谏议官也单独被拎出来，由皇帝亲自选择，不再属于宰相任命，于是便与御史台同时为皇帝服务。谏官也成了宰相的掣肘。宰相权中的财政、用人、执行、监察权都受到了压抑，可以说当得很委屈了。

如果说唐代的地方组织开始变得臃肿，那宋朝的官僚机构从中央到地方都可谓是臃肿不堪，尾大不掉。地方分为三级，路、州（府、军、监同级）、县。路的长官有四个监司官（都属中央官），分别称为帅（安抚使，掌兵工民事）、漕（转运使，掌财权）、宪（提邢按察使，掌司法）、仓（提举常平使，掌救恤）；各司独立，直接上承中央，其中转运使权责最为重要，负责把地方所有财富转运到中央，地方是没有剩余的。中级的官员分别称为“知某州事”、“知某府事”等，是中央派来的临时兼职，后来“知州”、“知府”却成了地方官的正式官名。

宋代的军队也是重中央，轻地方。中央从配军中挑选精壮者为中央禁军，剩下疲弱者为地方的厢军。厢军却又得不到足够尊重，总是被当做苦力驱使；地方还会采用保甲制度让农民就地训练，但是不把他们招进军队；采用募兵制招募来的兵，永生供养，遂成累赘。地方的军官不能在一个地方长期供职，以免军权在握，又酿成“兵不习将、将不习兵”的窘境。

以上中央与地方的架构，使得中央军权、财权牢牢在握，虽避免了唐末五代地方割据的混乱场面，但矫枉过正，地方日益积弱积贫，不堪一击。同时，过于重文的风气，虽有效促进了文化复兴，但同样加重了国家军事武力的羸弱，使得有宋一代的内外困乏。

（四）明

明代的中央政府，经历了一次巨大的地震，即宰相制度的废止。一千多年来皇权与相权的争斗，终于以皇权压倒性的胜利为结局。皇帝废除了中书省和门下省，留下尚书省的六部而建立了“六部尚书制”。六位“秃头”尚书各不相属，直接对皇帝负责。皇帝有自己的秘书处，即“内阁”。内阁大学士的官阶仅五品，但是由于曾任皇帝的老师“经延讲官”，也备受尊敬。他们可以写“条旨”（或称票拟）交给皇帝“批红”（或称“朱批”），送出即成正式圣旨。

六部与都察院（由御史台便来，掌弹劾纠察）、通政司（管理奏章）、大理院（主平反）并称“九卿”，其中都察院、大理院、刑部并称“三法司”，重大司法案件一般会交由“三司会审”。

虽然各部门最终都交由皇帝总其成，皇帝集所有大权为一身，可是好在还有少许的优良传统保留了下来，第一就是廷推（大官任用九卿共商）、廷议（大事九卿公决）、廷鞫（大讼九卿共究）；第二则是给事中制度，六部分有六科给事中，保有封驳权，即“科参”。

钱老遗漏了明朝的厂卫制度没有讲。听上面所言，感到明朝政治还是挺光明的，但实际上，在暗处，直接奉皇帝之命行特务之事的锦衣卫和东西厂却见证了明朝专制制度之加强与腐朽。尤其到明朝后期皇帝怠政，宦官专权，更加证明此制度的毒害。钱老对此避而不讲，到了下章论清朝时极尽能事地抨击其独裁与“私心”，令人不得不怀疑钱老在此是在为汉族政权洗白，而失去了公允来谈论专制制度这一客观社会存在的演变。此另说。

在地方，明朝则实行“三司”制。行政上，明元朝留下的行省制度。元朝的行省是“行动中的中书省”，是把官员从中央派到地方进行军事控制的制度。明朝取消了中书省，此名称明显不合适，但是功能保存了下来，更名“承宣布政使司”，又叫“藩司”，主管地方行政，下统参政、参议等官，由布政使从“分守道”分派出去。司法上，有提邢按察使司，又称“臬司”，下统僉事、副使等官，由按察使从“分巡道”分派出去；军事上，有都指挥使司。在三司上，统归巡抚、总督，他们是中央临时指派，不常设。但如此，无形中给地方增加了一级。

在三司下，即是“省”，从道中分出来的监司官在此上岗；下一级即是府、州，府分三等，州设两种（直隶州和府属州）；再下即是县，仍分三等。如此，明朝地方可算为四（五）级，官员互相牵制的多了，中央集权进一步加强。

还有一种“胥吏制度”，是元代“官”、“吏”流品观念延续下的恶疾，明成祖时又规定胥吏不可做御史，不可考进士，从此，胥吏（一般秀才、举人以下来做）的上升通道则受阻，与官员（进士出身）泾渭分明。胥吏在地方政府中如同宦官在宫中，一不高兴就容易上下其手，操权弄事，是为顽疾。

（五）清

讲到清代时，钱老引进新的概念：“制度”与“法术”。制度出于公，而法术出于私。钱老分汉族政权为士人政权，建立的制度为“公开”的、并向读书人分享政权的“好”制度；而满族建立的大清，即是一种受满洲人内部拥护的“部族政权”，没有制度可言，而是由保护满蒙特权阶级的私心建立的法术。

在中央，军机处代替六部、内阁成为最高权力中枢机构，是皇帝的私人秘书，全部听命于皇帝的号令，不算正式的政府机构；上谕分为明发上谕和寄信上谕两种，前者经过正常程序，却发布的尽是无关紧要的事；后者则由军机处直接密封传给各官员，下达各真正重要之事，然而除了皇帝和收谕方知道，其他人都无权过问，慢慢形成一种秘密政治。

同时，清还实行密折制度，六部之间不好相互通气，明代留下的给事中封驳权也不再有，翰林院、民间不可“妄议国事”，皇帝大权独揽，大小事务事必躬亲，要求皇帝更为勤政，但也让政事处理更为专断。

在地方，清朝延续明朝四级，但是把总督和巡抚设为常设为制度，则在明朝基础上加了一级。但是，到了真正的战争时期，在此之上，又添设参赞大臣、经略大臣，于是，地方又演变为六级政府。如此以来，政府管官的官多，管民的官少，助长官僚风气，养成跪舔中央的奴官，而愈加不是真正亲民、干实事，政治是真正腐败、平庸、万马齐喑了。

通篇读来，深感钱老在此对汉人失权痛心疾首，所以对孙中山“驱除鞑虏，恢复中华”之语甚为赞许。虽满汉矛盾绵延清政权两百多年，但偏心向汉（认为其“无私”）而缩小“中华”之含义实有所短。清朝是我国历史上地域面积最大，民族最多且统一的时代，我们可以批评它强迫汉族同化、轻视汉人的民族政策是维护满蒙特权的不平等政策，但不得不承认，相比于过去的汉族政权更为明显的华夷之别、胡汉之分，已是大大的进步，它为我们当下建立统一的多民族国家打下了极好的基础。

三．好制度与坏制度辩证之思

从以上的梳理来看，在帝制中国时期，中国的政治制度建设经历了摸索、成熟、衰朽三个时期。

秦汉是前现代中国的童年、少年期，颠覆了封建社会的社会构造，开创了绵延两千年的帝制社会。一开始，政治组织的设立就呈现理性化的特点，注重功能分化和权责相当，在中央和地方、皇室与政府之间的张力中寻求平衡与统一。

唐宋时期是帝制制度的成熟期，保证了古代中国的辉煌。盛极必衰，在帝制政府组织发展成长的过程，也是官僚机构不管膨胀、自取灭亡的过程。到了明清时代，它日益集权化、封闭化、平庸化，也就日益僵化，失去变革的弹性，成为压抑官员、压榨百姓的政治机器，逐渐落后于世界进步的潮流。

好的政治制度是开放和包容的，为各行各业的人提供强有力的政治保障，促进人们发挥才智和热情进行生产和创造。而坏的政治制度则是封闭和多疑的，助长压迫和算计之风，僵化人们思想，阻碍人们向前看。

值得我们今天去记忆的是，帝制中国一方面极具世俗化、理性治国的特点，另一方面历来重文教，富有人文气息。而这，是西方艰难爬过宗教统治的中世纪、历经启蒙运动才实现的现代性起点。

为了保持制度的正常运转，我们国家从很早开始就注重广纳贤士，选贤举能，而非局限于近亲血统之内，繁殖近亲王朝。从汉朝的乡举里选制度，到后来畅行千年的科举制度，最开始的设计意图都是以才能、品德为考核标准，择优纳入，走的是以文化资本兑换政治资本、经济资本以至于象征资本的路径。正如钱老所言，我们的政权一直是“士人政权”，而非贵族、军阀、资本家的政权。

士人有齐家、治国、平天下的理想，也有把理想付诸实践、把政治智慧融进制度建设的魄力。然而，每一种选拔制度到最后由于人事变迁，都沦为某既得利益集团（如唐以前的门阀，明时的进士，清时的满蒙等）垄断资源（尤其是政治权力资源）的手段，而失去制度设计之初心，它的存在则失去公正，变了味儿。制度之间环环相扣，一方塌方，满盘崩盘，在此制度体系下建立的社会亦必将受风雨之袭，晃晃悠悠。此时纵使再权倾朝野，也于事无补。

帝制中国后来的衰落，提醒我们要警惕繁琐和狭隘的政治制度设计，增加制度修整的弹性；坚持集体领导，权力平衡，而非独裁和过度集权。而在人事方面，我们需要吸取的教训即是保持个人通畅的上升、流动渠道；约束好权力无形的手，才能让权力成为启动社会活力的开关。这是说，在官僚机构内部，精简机构，让身在其位者既能做实事，也能有较远的发展前途；而避免官僚机构膨胀，在从政之外要开辟其他路径分流人才。

官场即是政治场，在布尔迪厄的意义上是所有场域的基础。一旦政治场出什么地震，其他场域也难以独善其身。因此，政治场自身的建设对于一个国家来说，清明则普天太平，污浊则风声鹤唳。