看历史书记载，西汉时期，县级以下的最基层的行政组织有亭有乡，“十里一亭，亭有长；十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游徼。三老掌教化；啬夫职听讼，收赋税；游徼徼循禁贼盗。”
各种版本的教科书对三老、啬夫和游徼的职能都作了解释，但是唯独有秩是什么职责，语焉不详。现在才知道，原来在秦汉时期，一乡中，不同时设置有秩和啬夫，因乡的规模大小而定，规模大者设有秩，小者设啬夫；其规模按例是以该乡的居民户数多少来分的，或因其面积来区分。汉承秦制，设郡、县，规模大的乡，由郡守派人到乡任有秩，有薪水，秩百石；小的乡，则由县令任命啬夫一名；有秩和啬夫行使权职一样。东汉时有秩和啬夫的权职，较西汉时有所扩大；且配有乡佐，负责向老百姓征收赋税。《后汉书》中有说明：“乡置有秩、三老、游徼。本注曰：有秩，郡所署，秩百石，掌一乡人；其乡小者，县置啬夫一人，皆主知民善恶，为役先后，知民贫富，为赋多少，平其差品。……又有乡佐，属乡，主民收赋税”。
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