《商君书·内外》曰：“故为国者，边利尽归于兵，市利尽归于农。边利归于兵者强，市利归于农者富。故出战而强、入休而富者，王也。”
这句话揭示了秦以发展农战为本的国策。
尽管商鞅以农战问题专家闻名于史，但最早提出农战问题的人并不是商鞅。比如，春秋时的齐国政治家管仲，就已经将农战上升到了王者之道的高度。
《管子·治国》曰：“昔者，七十九代之君，法制不一，号令不同，然俱王天下者，何也？必国富而粟多也。夫富国多粟生于农，故先王贵之。凡为国之急者，必先禁末作文巧，末作文巧禁则民无所游食，民无所游食则必农。民事农则田垦，田垦则粟多，粟多则国富。国富者兵强，兵强者战胜，战胜者地广。是以先王知众民、强兵、广地、富国之必生于粟也，故禁末作，止奇巧，而利农事。”
在管仲看来，称王天下的国家都经济富裕的，经济富裕表现在粮食（粟）充足，粮食充足是因为人民致力于经营农业。为了发展农业，王者必先禁止与农业生产无关的末作文巧（主要是面向达官贵人的奢侈品产业），让民众无从“游食”只能专心生产。
民事农——田野开垦——粮食丰收——国富——兵强——赢得战争——开疆拓土——王天下。这就是管仲农战理论的进阶路线图，也是商鞅所追寻的富国强兵之道。
从国家视角和战略高度来看，这个理论没任何问题。但在操作层面，国家与个人的利益并不完全一致。对此，商鞅有着冰冷而深刻的认识。
他指出：“故圣人之为国也，入令民以属农，出令民以计战。夫农，民之所苦；而战，民之所危也。”（《商君书·算地》）
一个国家有多种职业，有的职业用力少而赢利多，比如商业；有的职业既辛苦又不赚钱，比如农业。每个人都要选择一种职业谋生。大家都知道农业重要，但“农之用力最苦，而赢利少，不如商贾、技巧之人”（商鞅语），“今为末作奇巧者，一日作而五日食。农夫终岁之作，不足以自食也”（管仲语）。民众都希望能更快更好的发家致富，既然务农不如“末作奇巧”容易赚钱，大家自然会选择弃本事末。
然而，各种职业在整个社会中存在一定的平衡关系。某种职业畸形发达的话，就会影响其它职业的正常发展。虽能让少数从事该职业的人得利，但长此以往，将造成社会整体的混乱衰退。
管仲与商鞅都关心的农战危机，其根源就是农商利益不平衡，从而导致大量生产者变为“游食者”。
农业社会需要大量的劳动力从事农业，才能维持整体的繁荣稳定，发达的商品经济也是建立在坚实的农耕经济基础之上。各类“游食者”的不断膨胀，一方面蚕食着国民经济的安全，另一方面造成了国家兵源的大量流失。古代中国的赋税兵役主要由农民承担。所以，大量人口弃本事末，不仅仅是换个职业的问题，更关系到国家的税役能否维持正常运转。
商鞅是从国家发展的角度论农战，而我们常常从民众择业的角度来看农战政策。表面上看，农战立国的关键是保持农工商人口结构的优化比例。其实，农战问题的本质是保持生产组织实体——乡村的健康发展。因为广大乡村是农战之源，也是农耕文明国家的根基。
一个国家的战争承受能力，是可以估算出来的。
兵圣孙武说：“凡兴师十万，出征千里，百姓之费，公家之奉，日费千金；内外骚动，怠于道路，不得操事者，七十万家。”（《孙子兵法·用间》）十万军队出征，七十万家民户要脱产支援前线。
这只是春秋的战争规模，到了战国时代，兴师十万已不再是大战的等级。
注意：七十万家是指全国范围，举国战争总动员也是要具体摊到国内各乡邑的。如何分摊兵、粮、钱呢？《管子·乘马》给出了两组数据——
“官成而立邑：五家而伍，十家而连，五连而暴，五暴而长，命之曰某乡，四乡命之曰都，邑制也。邑成而制事：四聚为一离，五离为一制，五制为一田，二田为一夫，三夫为一家，事制也。事成而制器：方六里，为一乘之地也；一乘者，四马也；一马，其甲七，其蔽五；四乘，其甲二十有八，其蔽二十，白徒三十人奉车两，器制也。”
方六里，一乘（车战时代的军队编制单位）之地，也就是一个“暴”，下分五个“连”，共有50户人家。这50户人家要出一乘战车，拉车的马四匹，每匹马配有7名甲士七人与5名盾牌手。一“乘”共有28名甲士和20名盾手，还配有负责后勤的30个民夫。
“方六里，一乘之地也；方一里，九夫之田也。黄金一镒，百乘一宿之尽也。无金则用其绢，季绢三十三制当一镒。无绢则用其布，经暴布百两当一镒，一镒之金，食百乘之一宿……方六里，名之曰社；有邑焉，名之曰央。亦关市之赋。黄金百镒为一篋，其货一谷笼为十篋。其商苟在市者三十人，其正月十二月，黄金一镒，命之曰正。”
一乘之地，六个“方一里”，相当于54个农夫耕作的田地。按照齐制，百乘战车一宿的军需要耗费黄金一镒。假如没有黄金的话，缴纳季绢三十三制或细白布一百匹可折合黄金一镒。齐国关市的赋税，黄金百镒算为一筐，货物一谷笼算为十筐。当集市里的商贾达到30人时，就每年收取一镒黄金的税。
以上是春秋前期的齐国制度。不难发现，齐国的地方行政制度也是兵农合一的。管仲推行寓兵于农的改革，万乘之国的雄厚军力，就隐藏在无数“方六里”的“一乘之地”中。
方六里，一乘之地，50户人家，立有“社”。“社”指祭祀社神的场所，包括社神崇拜形成的文化共同体。由此可见，这是一个“入令民以属农，出令民以计战”的基层社会组织，也是齐国落实农战一体化原则的造血机制。
春秋以降，原先的村社共同体纷纷解体。弃本事末的社会风气，是一个重要原因。
《管子·乘马》曰：“方六里命之曰暴，五暴命之曰部，五部命之曰聚。聚者有市，无市则民乏。五聚命之曰某乡，四乡命之曰方，官制也。”
前面提到的大型集市，是每二十五个“方六里”才设一个，每个乡仅有五个大型集市。一个乡下辖五个“暴”，理论上共计6250户家庭。而官府对集市商家的征税标准是从30“人”起算，并非按户计算。可见，当时商贾在总人口的比例中远远低于农民。
农多商少是农业社会的正常状态。但到了战国初期，弃农从商的“游食者”越来越多。
他们并不像农民那样被束缚在土地上，而是四处流动，甚至不通过农战功绩就能获得官爵。如此一来，各乡邑的民众纷纷由直接生产者变为“游食者”。逃避农战的“游食者”处于游离状态，难以被官府有效管理，制约了国家的发展潜力。而农商比例失调的乡村，造血能力极大弱化，逐渐走向解体，难以再承担向国家输送兵、粮的义务。弃本事末的“游食者”越多，解体的乡村越多，国家的税收与兵源就越枯竭，抵抗战争风险的能力也越差。
因此，如何设计一个新的社会经济体制，让人力重新回归农战领域，让基层乡村恢复支撑长期战争的造血能力，就成为了富国强兵的关键。
旧式乡村是回不去了，唯有重新打造与过去不同的新乡村。除了农战一体化原则不变外，其它方面都需要动大手术。倘若不能阻止乡村组织继续解体，振兴农战就是一句空话，秦国就无法从根本上变得富强，秦孝公的雄心壮志也将沦为泡影。正因为这样，商鞅才把变法重心放在了改造乡村社会上。
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