论联邦制宪时期美国联邦制下的权力结构设计
——评《联邦党人文集》
一、《联邦党人文集》
1787年5月25日到9月17日，五十五位年龄不同、地位不同、来自的州不同、代表的利益群体不同的代表们齐聚在费城的一处会议厅中，在近四个月的唇枪舌剑、针锋相对的辩难中，有的代表慷慨激昂，有的代表出言不逊，有的代表苦口相劝，有的代表愤然离场，有的代表协调各方……可就在如此充满了矛盾和妥协的会议中，人类历史上第一部成文宪法——美国宪法——诞生了。
说是美国宪法，但事实上当时根本没有所谓的“美国”，有的只是通过反抗英国而获得自由的十三个邦国以及它们在独立战争之后缔结的邦联同盟。在这名不符实的邦联制度下，各自为政的邦国设置不同的法律政策、设立关税壁垒、互相指责争斗，而松散无力的中央政府连征税都十分困难，更遑论协调和管理各邦国。当时，越来越多的人对邦联产生了不满，而且现实情况也证明了邦联弊端重重，因此制宪会议的代表们决定“为美利坚合众国慎重考虑一部新的宪法”[1]（第一篇），最终他们起草并通过了《美利坚合众国宪法》。新宪法的生效需要征得十三州中的九个州同意，然而这部宪法从制定到推出就面临着拥护和反对两种不同的声音，从而导致了美国历史上关于宪政的最激烈的一次辩论，“辩论的核心问题就是：什么是保存美国自由的最好方式”[2]。
作为这次论战的产物，《联邦党人文集》是由亚历山大·汉密尔顿、约翰·杰伊和詹姆斯·麦迪逊共同以“普布利乌斯（Publius）”为笔名在《独立日报》上发表的85篇论文的合集。本书评所采用的图书为商务印书馆1980年出版，1995年第四次印刷的版本，译者为程逢如、在汉、舒逊，这一版通行时间较长，影响力较大，翻译水平也比较高，适合初学者学习和研究。
为什么本书评会重点关注美国联邦制下的权力结构设计呢？这是因为笔者希望中国能够借鉴美国联邦制的成功经验用以推动自身发展。比如说相比于联邦制，单一制下地方政府的能动性不足——地方政府常常面临资金不足的问题，于是通过发展房地产来获得政府资金，但这种杀鸡取卵的方式却容易导致发展的不可持续性。强有力的中央政府必不可少，而发挥地方政府的能动性对于国家发展来说同样非常重要，在这一点上也许我们可以学习美国的权力结构设计。
值得一提的是，本书译名也许有待商榷。因为在这一系列论文发表的时候，美国国父们对于政党政治还保有警惕和抵制之心，因此当时并没有 “联邦党”，更没有“联邦党人”。本书的作者汉密尔顿、麦迪逊和杰伊等人都只是支持联邦主义而已，因此笔者认为译作《联邦论》[3]或《联邦主义者文集》可能更加合适。
二、内容概述
由于《联邦党人文集》是多篇论文的合集，所以部分篇目之间的联系不强，阅读起来也不算流畅，但是全书的结构相当清晰，内容也比较详实，重点问题更是得到了突出呈现。
《联邦党人文集》第一篇为概论，第二至第五篇讨论了外国势力对美国的影响和威胁，第六至第八篇阐述了各州不和及敌对的后果，第九至第十三篇分别从防止动乱、商业、海军、税收、经济等方面讨论了联邦的优越性，第十四篇答复了为何共和政体适用于美国，第十五至第二十三篇阐述了邦联的弊端和缺漏，第二十四至第二十九篇讨论了国防的要求、内容和限制，第三十至第三十六篇考察了征税权，第三十七到第四十篇介绍制宪会议如何设计新的共和政体，第四十一至第四十三篇概述了宪法所授权力，第四十四至第四十六篇讨论了州政府和联邦政府的关系，第四十七至第五十一篇讨论了政府内部各部门的关系，第五十二至第六十一篇阐述了众议院的选拔、结构和权力，第六十二至第六十七篇阐述了参议院的选拔、结构和权力，第六十八至第七十七篇阐述了总统（行政首脑）的选拔、特点和权力，第七十八至第八十三篇阐述了司法部门的选拔、权力以及陪审团制度，第八十四篇驳斥了一些关于新宪法的反对意见，第八十五篇为结束语。
不难看出，《联邦党人文集》的前半部分主要在为新宪法辩护，包括指出邦联的弊端、宣扬联邦的必要性和优越性以及驳斥反对派的意见。而该书的后半部分则阐述了州政府和联邦政府、政府内部各部门两大结构以及共和政体下的众议院、参议院、总统和司法部门四大主体。本书评将会重点探究《联邦党人文集》的后半部分，即联邦制宪时期美国联邦制下的权力结构。
三、联邦制与共和政体
因为联邦政府和州政府都是共和政体，所以在分析联邦制之前就先从美国共和政体说起。与如今美国的宣传完全不同，《联邦党人文集》的作者们希冀建立的并非是民主国家，而是共和国家。民主与共和的区别在于：“在民主政体下，人民会合在一起，亲自管理政府；在共和政府下，他们通过代表和代理人组织和管理政府，民主政体将限于一个小小的地区，共和政体能扩展到一个很大的地区。”[4]（第十四篇）其实从现代政治学来看，共和政体和民主政体都可以被视为民主政治，只不过前者实施的是间接民主，而后者实施的是直接民主。那么为何美国的国父们一定要为美国设计一套新的共和政体，而且要特别强调其与民主政体的区别呢？
这个问题可能的答案有二。第一是汉密尔顿等作者对人民这一群体自始至终抱有不信任，因为“人类互相仇恨的倾向会如此强烈，以至在没有充分机会表现出来时，最琐碎、最怪诞的差别就足以激起他们不友善的情感和最强烈的冲突。”[5]（第十篇）除此之外，人民因其爱国心和对正义的热爱所遭受的蒙骗，以及在蒙骗之下的默许和行为同样可能损害他人乃至国家的利益。水能载舟，亦能覆舟，《联邦党人文集》的作者们深谙这一道理，政治不可能离开人民的参与，但是参与方式将会影响政治的正义和稳定。为了维护美利坚合众国以及美利坚人民的权益，必须建立起共和政体以便在最大限度上减少多数人的暴政。
第二个答案是“一种纯粹的民主政体——这里我指的是由少数公民亲自组织和管理政府的社会——不能制止派别斗争的危害。”[6]（第十篇）在国家中一定存在不同的利益集团，由此带来的党争难以避免，但是我们却可以通过控制其结果的方式在最大程度上减少党争的危害。相比于民主政体，共和政体中人民通过选举代表来行使自己的政治权利，而在选举的过程中更广泛的人民和团体的利益将会更容易和更公正地被考虑到，这是因为那些不能兼顾各方利益的人绝不可能得到多数自由选民的支持。此外，共和政体下小的利益集团能融入到大的利益集团之中，不同的利益集团之间也会有更多谈判协商的机会，因此国家内部的冲突将会得到减少。
四、中央与地方的权力结构
接下来再来看看《联邦党人文集》关于联邦制下两种权力结构设计的叙述。
第一种权力结构设计是中央政府与州政府的分权与制衡。值得被注意的一点是，自新宪法公布以后，不论是拥护者还是反对者，都是从各州的利益出发以新宪法对本州的利弊来决定自己的支持与否。然而，《联邦党人文集》的作者们却展现出另一种截然不同的视野，一种从美利坚合众国出发来审视共和政体下的政治结构的视野。在这种全国性的视野下，不仅国家的利益理应得到重视，各州自身的利益也不应该被忽视。正如书中所写，“各州政府可以被认为是联邦政府的重要组成部分；而联邦政府对州政府的活动或者组织来说，是一点也不重要的……联邦政府的作用在战争和危险时期极为广泛和重要；州政府的作用在和平与安定时期则极为广泛而重要。”[7]（第四十五篇）
由此可知，美国的联邦制在中央和地方的关系上采取的乃是一种妥协和平衡的权力结构，这种结构设计是对封建制度与民主制度吸纳借鉴的结果，也是中央集权和地方自治的最佳结合。《联邦党人文集》的作者们试图说服美国人民信任这种权力结构，因为这种精心安排的政治结构能够兼顾美利坚共和国的地方利益和中央利益、短期利益和长期利益。从美国的历史发展来看，这一政治结构的确发挥了国父们所期待的作用。
五、政府部门内部的权力结构
第二种权力结构设计是政府内部各部门之间的分权与制衡，这不可避免地涉及到国家政治的不同主体，包括众议院、参议院、总统和司法部门。其中，众、参议院负责立法，总统负责行政，司法部门负责司法，三者保有各自权力的同时相互制约以维护国家权力的平衡。为何在《联邦党人文集》中要强调在政治结构中保持权力的平衡？这是因为“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机构之手时，自由便不复存在了，因为人们会害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并以暴虐的方式对他们行使这种法律。此外，如果司法权和立法权合而为一，公民的生命和自由将会遭到专断的统治，因为立法者就是法官。如果司法权同行政权合而为一，法官会像压迫者那样横行霸道。”[8]（第四十七篇）然而，仅仅只是通过文字指出政府各部门的权限无法阻止权力部门的扩张，为此必须要提供更为恰当和稳妥的方式来帮助那些弱势的政府部门防备强势的政府部门的侵犯。
（一）、立法权
接下来《联邦党人文集》首先阐述的就是对最强势的政府部门——立法部门——的权力的制衡办法。本书的作者们清楚地认识到，“立法权是由议会行使……它人数多得足以感到能激起多数人的一切情感，然而并不至多得不能用理智规定的方法去追求其情感的目标；人民应该沉溺提防和竭力戒备的，正是这个部门的冒险野心。立法部门由于其他情况而在我们政府中获得优越地位。其法定权力比较广泛，同时又不易受到明确的限制，因此立法部门更容易用复杂而间接的措施掩盖它对同等部门的侵犯。”[9]（第四十八篇）
正是因为立法部门最容易干涉其它部门，侵犯行政权和司法权，所以《联邦党人文集》为立法部门戴上了两个“金箍”。第一个“金箍”是议会权力的分立，即通过分割议会为众议院和参议院从而让立法部门内部产生权力的制衡。众议院掌握提案征税、审核预算、决议国家事务等权力，而参议院则具有众议院不具有的缔约权、人事任免权、弹劾官员权和临时推举权。当立法部门内部出现两个权力不同的议院时，其总体权力势必被削弱，因而其对行政和司法的侵犯也将减少。第二个“金箍”是任职期限。据《美利坚合众国宪法》以及《联邦党人文集》第五十二篇、第六十二篇可知，众议院议员每两年进行一次改选，参议院议员则每两年改选三分之一的席次。之所以如此设计参、众议院的议员任期，原因乃是“在没有其他情况的影响下，权力越大，权利的期限应该越短；反之，权力越小，延长权利的期限就越安全。”[10]（第五十二篇）通过比较频繁地选拔新的参、众议院议员，议会内部出现党同伐异的现象就会有所减少，某些人或团体拉拢议员的行动也会变得更加困难，因此这种安排能够有效制约议会的立法权，这就是《联邦党人文集》的作者麦迪逊等人的考量。
（二）、行政权
在阐述立法部门的选拔、结构和权力之后，《联邦党人文集》转向对行政首脑（总统）选拔、特点和权力的考察。总统的选举方式在当时几乎没有反对之声，通过选举人团的方式间接选出总统，如果不过半数则由众议院决定，这样选出的总统一方面需要拥有真正才能和优势以得到整个联邦的信任，一方面不需要在竞选时依附于某些别有用心的政治家。然而，在论及总统的权力时，麦迪逊等作者认为美国总统的权力不及英国国王，这的确有些奇怪。因为英国国王虽然看似权力很大，实则作为虚位元首并不真正掌管这些权力，英国的议会才是真正的权利核心。而美国的总统虽然也是国家元首，但绝对是掌握有实权的元首，其虽然受到议会的制约，但还是拥有否决议案、任命官员、统辖三军、缔约权、特赦权、等诸多权力。不过《联邦党人文集》同样提到，“合众国总统为民选任期四年的官员，英国国王则是终身和世袭的君主（第六十九篇）”[11]。
通过与英国国王对比来给予总统较大的行政权力，却又设计了巧妙的选出总统的方式，甚至对总统的任期加以限制[12]以制约总统的权力，我想这些说法的根本出发点还是在于让行政权能与立法权分庭抗礼，互相制衡，从而保证共和政体的稳定，因为《联邦党人文集》的作者在国家权力结构中最不放心的权力是立法权而非行政权。
（三）、司法权
《联邦党人文集》的最后一部分是对司法部门权力的阐述。制宪会议起草的《美利坚合众国宪法》中没有明确规定最高法院拥有司法审查权，这就导致使司法权在三权分立与制衡的结构下中非常弱势，甚至影响了整个权力结构的平衡。按照宪法的设计，联邦最高法院实际上只是总统和议会共同决议的产物，缺乏权威。为了提高司法部门的权威，使其能够在抵制其他部门的侵犯。因此《联邦党人文集》写道：“解释法律乃是法院的正当与特有的职责。而宪法事实上是，亦应被法官看作是根本大法。所以对于宪法以及立法机关制定的任何法律的解释权应属于法院。如果二者之间出现不可调和的分歧，自以效力及作用较大之法为准，亦即：宪法与法律相较，以宪法为准。”[13]（第七十八篇）
在汉密尔顿看来，不论是总统还是立法机关，都应该受到司法部门的限制和约束，司法部门必须保证自己的独立性，保证不受到行政部门的施压和立法机关的干涉。同时他还建议设立联邦最高法院和下级法院，以此避免将一切繁琐的司法案件都交给联邦来处理。《联邦党人文集》关于司法权的言说在马伯里诉麦迪逊案中得到了很好的体现。1803年，首席大法官马歇尔借由宣判《1789年司法条例》第13条违宪否决了国会对宪法授予最高法院的权力的扩大，“联邦最高法院因此拥有了决定国发法是否违宪的权力——即著名的司法审查权”[14]，这一案件也成为了司法部门制约立法部门最经典的案例。时任国务卿的麦迪逊在看到马歇尔的判决之后自然无可奈何，这时，麦迪逊会不会想到他在十几年前合撰的《联邦党人文集》中对司法部门权力给予的重视呢？
六、总结
想了解美国，先了解美国宪法；想读懂美国宪法，先读懂《联邦党人文集》。《联邦党人文集》作为评述美国宪法的经典著作，不仅是对美国宪法的解读和颂扬，也是对公民社会、共和政体、分权制衡等许多重要的政治问题和原理的回应，本书在美国历史上无疑占据着非常重要的地位。
《联邦党人文集》中每一部分的论文都清晰地呈现出了美国国父们对于政治、宪法和权力结构的认识。这些认识都或多或少地影响了美国的国家制度、决定了美国的意识形态，包括独特的联邦制以及分权与制衡的政治结构。“今天，这些政论文被看作是美国人对政治思想领域最为重要的贡献的一部分。汉密尔顿和麦迪逊在写作中反复强调，宪法不但没有对美国自由形成威胁，反而在事实上保护了美国自由……政府可以是自由的一种表达方式,而并非是它的敌人。任何政府都可能变得具有压迫性，但因为宪法构建了权力制衡的机制，政治上的暴政几乎是不可能的。”[15]《联邦党人文集》中的很多内容，比如汉密尔顿、麦迪逊等人对民主和党争的提防、对立法部门的制约、对司法审查权的重视等等直至今天依然发挥着重要的作用，这本书同样还影响了后来的很多学者如托克维尔[16]。不论是学习美国史，还是研究现代政治，《联邦党人文集》都是一本值得一读的书。
总的来说，《联邦党人文集》既不是一本专业性很强的学术著作，也不是一本言简意赅的宣传册，其例证的运用不算丰富，各部分之间的逻辑联系也不强。但是，当我们从综合性、远见性、政治性以及影响力等方面审视这本书时，无论是同时代还是后世的著作都鲜能出其左右。
引注
[1] [美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊著，程逢如、在汉、舒逊译：《联邦党人文集》，北京：商务印书馆，1980年，第3页.
[2] [美]埃里克·方纳著，王希译：《给我自由！一部美国的历史》，北京：商务印书馆，2010年，第331页.
[3] 见[美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊著，尹宣译：《联邦论：美国宪法述评》，北京：译林出版社，2016年.
[4] [美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊著，程逢如、在汉、舒逊译：《联邦党人文集》，北京：商务印书馆，1980年，第66页.
[5] [美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊著，程逢如、在汉、舒逊译：《联邦党人文集》，北京：商务印书馆，1980年，第46页.
[6] [美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊著，程逢如、在汉、舒逊译：《联邦党人文集》，北京：商务印书馆，1980年，第48页.
[7] [美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊著，程逢如、在汉、舒逊译：《联邦党人文集》，北京：商务印书馆，1980年，第237-239页.
[8] [美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊著，程逢如、在汉、舒逊译：《联邦党人文集》，北京：商务印书馆，1980年，第248页.
[9] [美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊著，程逢如、在汉、舒逊译：《联邦党人文集》，北京：商务印书馆，1980年，第253页.
[10] [美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊著，程逢如、在汉、舒逊译：《联邦党人文集》，北京：商务印书馆，1980年，第271页.
[11] [美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊著，程逢如、在汉、舒逊译：《联邦党人文集》，北京：商务印书馆，1980年，第355页.
[12] 这里的任期指的是连选连任（见第七十二篇）的四年任期，不过在华盛顿之后，美国总统一般连任不得超过两届.
[13] [美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊著，程逢如、在汉、舒逊译：《联邦党人文集》，北京：商务印书馆，1980年，第392-393页.
[14] [美]埃里克·方纳著，王希译：《给我自由！一部美国的历史》，北京：商务印书馆，2010年，378页.
[15] [美]埃里克·方纳著，王希译：《给我自由！一部美国的历史》，北京：商务印书馆，2010年，332页.
[16] 托克维尔所著《论美国的民主》一书中多次引用《联邦党人文集》，例如托克维尔在第八章《联邦宪法》中引注到：“我在本书中将要经常引用《联邦党人文集》……《联邦党人文集》是一部好书，尽管它是专为美国而写的，但亦为全世界的国务活动家所必读。”详见托克维尔著，董果良译：《论美国的民主》[M]，北京：商务印书馆，1997年，第128页.
参考文献
[1]. 汉密尔顿、杰伊、麦迪逊著，程逢如、在汉、舒逊译：《联邦党人文集》[M]，北京：商务印书馆，1980年.
[2]. 汉密尔顿、杰伊、麦迪逊著，尹宣译：《联邦论：美国宪法述评》[M]，北京：译林出版社，2016年.
[3]. 埃里克·方纳著，王希译：《给我自由！一部美国的历史》[M]，北京：商务印书馆，2010年.
[4]. 托克维尔著，董果良译：《论美国的民主》[M]，北京：商务印书馆，1997年.
[5]. 毛磊：《论纵向分权》[D]，硕士学位论文，西南政法大学法学系，2007年.
[6]. 梁红光：《联邦制理念与美国联邦制宪时期的国家构建》[D]，史学博士学位论文，南开大学史学系，2010年.
重庆大学丨18年12月
天义云天丨tyyt1998
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