大气污染防治关系民生，已成为各地政府工作的重心。大气治理涉及方方面面，在出行领域，不仅要鼓励低碳出行，更要大力推行零碳出行。

一、大气污染的主要来源

开展大气污染防治，首先应该弄清大气污染来源的构成。2012年，北京市环保局发布PM2.5来源解析，机动车污染排放占31.1%；2015年，杭州市市环保局发布PM2.5来源解析，机动车污染排放占28.0%。据中科院大气物理所研究员王跃思课题组以2013年1月的研究结果为例，1月11日至21日，强霾污染时段的汽车尾气对PM2.5的贡献率为47%，而在同期污染程度很低的时段，汽车对PM2.5的贡献率下降到30%。因此，从目前学术界研究的情况看，机动车对PM2.5的贡献在30%左右，机动车尾气排放是大气污染的主要来源之一。

二、各地出台的大气治理方案中的盲点

《江苏省大气污染防治条例》第四十二条规定“县级以上地方人民政府应当优化城市功能和布局规划，推广智能交通管理，实施公交优先战略，加强行人、自行车交通系统建设，引导公众绿色、低碳出行。”但各地在制定的《大气污染防治实施方案》中，只注重了对产业结构调整，却缺少对改变出行结构的考虑，也反应出各地行政主管部门对上位法的理解不深，贯彻落实不够彻底。例如某市的大气污染防治方案中列出三十余条措施，仅对机动车尾气排放制定了相关措施，但却对推进自行车交通系统建设只字未提。事实上，早在2014年出台的江苏省政府《关于印发江苏省大气污染防治行动计划实施方案的通知》（苏政发〔2014〕1号）就已经提出要大力发展城市公共自行车网络，各地政府随后都投资建设了各自的公共自行车网络，然而在完成任务之后很少再有部门进行客观、深入、准确的评估，到底此项工作成效如何，改善出行结构对大气污染究竟能有多少贡献？

同样，从各地已经出台的《机动车停车场管理条例》中也能发现缺少从改善出行结构的思考维度，来减少机动车停车场的规划用地，缓解停车难问题。

三、各地公共自行车对大气治理的贡献统计

公共自行车是近年来迅速崛起，由广大公众共同享有，分时使用的自行车系统。由民间资本运营的“共享单车”也属于公共自行车的范畴，并已被国外誉为中国新的四大发明之一。自行车作为纯人力的交通出行方式，比新能源汽车更环保，鼓励使用公共自行车，对提高公共资源利用效率，节能减排，缓解交通压力，促进城市精神文明建设等等都具有重要意义。

据《杭州市公共自行车碳减排计算模式的探析》计算得出，杭州公共自行车2104年碳减排量为2.1万吨，根据《2017共享单车与城市发展白皮书》统计，全国共享单车的骑行总距离已达25亿公里，相当于减少碳排放54万吨，减少了17万辆机动车一年出行的碳排放量，减少了45亿微克PM2.5。在广州，共享单车在早晚高峰的出行载客量相当于1.5万辆公交车，相当于19%的城市公共交通运力。据深圳市交委的统计数据：2017年，深圳常规公交日均客运量达到474万人次，互联网自行车日均客运量已达453万人次，轨道交通日均客流量约450万人次。共享单车成为第二大城市交通方式，占到出行比例的三分之一。

假设我们将机动车对PM2.5的贡献设定为30%，如果能将自行车出行比例推广至深圳市的水平，那么仅此一项，就可以大致减少10%的大气污染。当然，通过简单相乘得出的计算结果并不严谨，自行车替代机动车的比例并不能与减少的排放量比例相一致，并且在长途出行中，很少有自行车取代机动车；但同时，当道路上减少三分之一的机动车时，整个城市的出行效率会提高，单车的行驶时间减少，排放量也会随之减少，当然还有其他诸多因素影响，因此我们只能大概估算出10%的减排比例。

四、国家对公共自行车发展的政策支持

公共自行车属于分享经济的范畴。李克强总理早在2015年就多次在各种场合表达对分享经济的支持，2017年3月，总理在第十二届全国人民代表大会第五次会议上所做的《政府工作报告》中指出，支持和引导分享经济发展，提高社会资源利用效率，便利人民群众生活。2017年7月国家八部委发布了《关于促进分享经济发展的指导性意见》（发改高技〔2017〕1245号），进一步营造公平规范的市场环境，促进分享经济更好更快发展。紧接着8月份，交通运输部等10部门出台《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》，肯定了共享单车满足公众出行需求、有效解决城市交通出行“最后一公里”问题、缓解城市交通拥堵、构建绿色出行体系等方面发挥了积极作用，并提出发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用，探索政府与企业合作新模式，鼓励和规范互联网租赁自行车发展。

然而很多地方政府当下对互联网租赁自行车（即共享单车）仍持保守态度，对于共享单车不是讨论能不能进入城市的问题，而是应当落实上级文件精神，思考该如何规范其发展。

五、改善出行结构的几点建议

2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》中提出：不断完善有效约束开发行为和推动绿色低碳循环发展的生态文明法律制度，推动人与自然和谐发展。推动公共自行车的发展纳入地方立法规范，正是落实这一理念的举措。同时，依据《江苏省大气污染防治条例》第四十二条规定，各地也应当出台相应实施细则，加强自行车交通系统建设。

（一）鼓励社会资本进入公共自行车领域

从公共自行车系统评价全球排名第一杭州市数据来看，从2008年开始仅三年时间里杭州市政府投了4个亿，到2017年5月，杭州市公共自行车投放量达8.58万辆。而到了2017年7月，杭州共享单车数量猛增至41万辆，远超政府投资的公共自行车。仅2017年一年共享单车领域融资金额达258亿元。虽然各地政府都有自己投资运营的公共自行车系统，但是从共享单车进入的各个一线城市看，共享单车的投入资金、技术支持、运营效率和数据透明度都远远超过了政府投资运营的公共自行车。因此，鼓励社会资本进入城市公共自行车领域更能有效促进地方自行车交通系统建设，同时减轻政府财政支出负担。目前仍有一些城市因各种原因，公共自行车由政府单独投资运营，而将共享单车企业拒之门外，在法律法规未设定市场准入制度的情况下，政府这种行为实际上是于法无据的。

（二）设立特许经营制度

公共自行车作为一种为社会大众提供的公共服务，依照《行政许可法》设定条件，在地方性法规中设定市场准入制度是可行的。2017年，杭州市共享单车出现了爆发式增长，各个共享单车企业向杭州城区投放数万辆自行车，无序投放、无序停放给城市管理带来了巨大难题，杭州市城管部门将2.3万辆单车采取了搬离保管的措施，半年内为搬移单车已花费财政经费达到22万余元。为了便于城市管理，把整个城市的公共自行车经营权交由一家或几家共享单车企业负责，由政府跟企业进行约定投放数量、服务规范、管理措施等，既可以将出行数据分享给政府，协助治理城市交通拥堵等问题，又可以为社会公众提供更好的便民服务。

（三）设定其他管理措施

随着共享单车的爆发式增长，由此带来大量占用公共区域、随处停放影响通行、损毁车辆无人处置等等一系列城市管理的棘手问题。针对新事物及时设定必要的管理措施，并引导企业、社会共同治理才是积极施政的表现。一是提前规划非机动车停车位。在地铁口、商业中心、公交站台、路口等人流量大的场所、交通枢纽路段划定自行车停车位。用地紧张的拥堵路段，可以建设立体的、机械自动的停车设施。用非机动车停车位取代需要增建的机动车停车位，减少公共用地占用。二是对乱停乱放行为进行政处罚。尤其在地铁口、公交站台、中心商圈、路口等人流量大的场所未按标识停放，影响交通和市容的，处以罚款。三是鼓励使用公共自行车出行。政府和共享单车企业可以充分利用公共自行车出行数据，奖励使用量大的个人，同时还可以创新技术手段，用“红包车”等奖励方式发动用户通过手机定位重新停放好车辆。四是将公共自行车定义为公共设施。对故意损坏行为设定处罚或者列入个人诚信档案。

公共自行车作为新兴的分享经济的一种形态，已经受到公众的普遍欢迎，截止2017年底，共享单车用户数量突破2.2亿。摩拜单车自2016年成立以来，发展迅猛，2017年被联合国授予“地球卫士奖”，目前已覆盖15个国家，200多个城市。随着时间的推移与经验的成熟，共享单车融入各个城市发展已成为一种不可阻挡的趋势。地方政府不应再固守传统思路，一拒了之，因噎废食的做法实为懒政，及早拥抱分享经济和互联网经济带来的红利，量体裁衣的制定实施细则，才是为民谋福的明智之举。

参考文献：

曾鼎，《汽车尾气对北京PM2.5的贡献到底有多少？中科院大气污染报告争议调查》，《凤凰周刊》2014年第3期

洪芳柏等，《杭州市公共自行车碳减排计算模式的探析》，现代城市，2016（11）

北京清华同衡规划设计研究院，摩拜单车，《2017共享单车与城市发展白皮书》，2017.4.12

中国信息通信研究院，摩拜单车政策研究院，《中国共享单车行业发展报告（2018）》

《共享单车成为深圳第二大城市交通方式》，深圳晚报，2017.9.17

李铁，《共享单车是公共品，把握好政府与市场的边界》，人民网，2018,3.19

《杭州拟暂停新增车辆》，北京青年报，2017.7.12

QuestMobile2017共享单车市场报告http://www.questmobile.com.cn/blog/blog_97.html

作者系某市法制办副处长

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