文 姚剑
受教育权既是《世界人权宣言》、《经济、社会和文化权利国际公约》等国际法文件确认和保障的一项重要的社会基本权利，也是大多数国家宪法规定的宪法权利。在我国，尽管宪法规定的公民受教育权自科教兴国战略提出后有了长足的发展，比如到2000年如期实现“基本普及九年义务教育”、“基本扫除青壮年文盲”的任务，但也必须看到，目前“基本普及九年义务教育”的成果是低水平的，并且相当脆弱，加之愈演愈烈的教育腐败、教育政策的不公平，已经严重地损害了大多数人的受教育权，从而危及社会公正。2001年2月28日，全国人民代表大会常务委员会批准了《经济、社会和文化权利国际公约》。研究并探讨受教育权的理论和实践问题，对于迎接知识经济的到来，加强我国政治、民主和文化建设，保障每个人受教育的宪法权利，具有极其重大的理论和实践意义。
一、受教育权的概念与体系
所谓受教育权，是指公民依法享有的要求国家积极提供均等的受教育条件和机会，通过学习来发展其个性、才智和身心能力，以获得平等的生存和发展机会的基本权利。就其体系而言，受教育权包括学习机会权、学习条件权、学习成功权。其中，学习机会权包括入学升学机会权、受教育的选择权、学生身份权(学籍权)；学习条件权包括教育条件建设请求权、教育条件利用权和获得教育资助权；学习成功权包括获得公正评价权、获得毕业证书、学位证书权。
二、受教育权的历史演变
受教育权经历了从原始社会的义务、奴隶社会和封建社会的特权到近代启蒙思想家提出作为普遍人权的历史发展过程。在受教育权成为应有人权的观念过程中，中世纪后期的一系列思想解放运动发挥了巨大的作用。从罗马法复兴、文艺复兴、宗教改革到近代启蒙思想运动，受教育作为一种普遍人权的观念逐步深入人心，进而成为资产阶级革命的重要口号，特别是1789年的法国大革命，提出了“人人都有受教育权利”的口号。为了保障这些权利，革命胜利后的资产阶级通过相应的立法，建立公共教育制度，使受教育权从应有人权转变为法定人权，以确保每个公民真正享有受教育的权利。第二次世界大战以后，受教育权逐渐进入国际法保护领域。从一般国际人权法到具体国际人权法的规定、从对普通人权利的一般性保护到对特殊群体权利的特别保护，国际社会已经采取了一切可能的立法措施，对受教育权进行了全面而深入的确认和保障，与各国国内法一起，形成了保障受教育权的国际、国内的严密法制网络。
三、受教育权的价值定位
效率、民主、自由、平等、公平、人的自我实现与全面发展等，都是受教育权所追求的最终目标，但根据受教育权发展的历史与现实，强调最多的主要还是平等和人的全面发展这两种价值。
(一)教育平等
平等是受教育权的基本价值取向。教育平等是平等和民主理念逐步进入教育领域的自然要求。柏拉图在其政治与教育名著《理想国》中，将公正和平等运用于国家人才的选拔，强调了国家领袖人才并非凭出身和财富，其决定性的标准是知识和品德。他最早将公正引入他的“学园”作为招生原则。中国的孔子则用“有教无类”和“因材施教”来表达教育平等的思想。
教育平等的理论和实践发展到今天，教育平等已成为“全世界所有国家和所有与教育有关的人最关心的问题”①。教育平等的一般含义是：义务教育是个人生存和发展最基本的、不可或缺的需求，所有社会成员应一律平等享有，即“共享的完全平等”；非义务教育则只能按个人成绩和能力差别依比例平等享有，即“差别的比例平等”，并在同等条件下优先照顾处境不利者。我国《宪法》第三十三条规定，中国公民在法律面前一律平等；《教育法》第九条第二款规定：“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”根据宪法、法律的规定及受教育权现状，我国公民受教育权权利主体的平等主要表现为以下几个方面：男女平等；民族和种族平等；地区、城乡平等；宗教平等；残疾人与正常人平等。
①[瑞士]查尔斯·赫梅尔：《今日的教育为了明天的世界》，王静、赵穗生译，中国对外翻译出版公司1983年版，第68页。
(二)人的全面发展
我国宪法与世界各国宪法一样，将人的全面发展作为受教育权的最终价值追求。我国1978年《宪法》第十三条规定：“国家大力发展教育事业，提高全国人民的文化科学水平。教育必须为无产阶级政治服务，同生产劳动相结合，使受教育者在德育、智育、体育几方面都得到发展，成为有社会主义觉悟的有文化的劳动者。”1982年《宪法》第四十六条第二款规定：“国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体力等方面全面发展。”1995年颁布的《教育法》第五条也再一次强调：“教育必须为社会主义现代化建设服务，必须与生产劳动相结合，培养德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人。”
四、受教育权的保障
(一)西方国家受教育权保障理论
西欧国家的学者认为，宪法规定的受教育权等社会基本权利的法律效力及其实施，有以下四种方式①：
1.视为“方针条款”，意为宪法的规定是给予国家公权力(尤其是立法者)一种日后行为的“方针指示”，是魏玛宪法时代以安序兹为代表的学者“将方针条款视为对立法者的一种无拘束力的建议”①。
①陈新民：《论社会基本权利》，载陈新民著：《宪法基本权利之基本理论》(上)，台湾三民书局1992年版，第112－115页。
2.视为“宪法委托”，是指宪法在其条文内仅为原则性规定，而委托其他国家机关(尤以立法者为然)之特定的、细节性的行为来贯彻之②，是德国学术界为了扬弃“方针条款”及其附随理论，适应德国基本法的规定而作出的积极反应。
3.视为“制度保障”，是指将社会基本权利视同宪法的一个制度保障。宪法明白地规定，保障某些社会基本权利，如同宪法所特别保障的政党、财产制度一样。最早提出制度保障的是德国魏玛共和国时代的学者C·施米特。我国宪法规定的“社会保险制度”、“义务教育制度”、“退休制度”、“计划生育制度”等都是宪法明文规定且欲保障的社会基本权利制度，符合此制度保障理论。
4.视为“公法权利”，是指社会基本权利是宪法赋予人民可以主张的公法权利，受到侵害时公民可请求法院予以救济，如同自由基本权利一样，具有直接、强行的效力，可以个案直接请求法院予以救济，得以保障。
日本学界关于社会基本权利的效力理论深受德国理论的影响，形成了与欧洲国家大致相同的理论，即纲领说、抽象权利说、具体权利说和法定权利说四种。
(二)我国受教育权保障理论分析
从我国受教育权保障的实践来看，从《中国人民政治协商会议共同纲领》到1982年《宪法》诞生的33年间，立法机关没有切实履行宪法对它提出的建议和发出的指示，将立宪者保障受教育权的意愿、理想通过制定教育法来保证实现。而且对这一不作为，没有任何机关或个人让立法者承担法律责任。享有宪法规定的受教育权的主体也无权向国家提出权利请求，法院更不会受理侵害受教育权的诉讼。由于我国违宪审查制度尚不健全，1982年《宪法》法律实效很不理想，立法机关将宪法规定的受教育权具体化为法律的时间一直拖到1986年全国人民代表大会常务委员会制定《义务教育法》。近年来，随着我国司法实践的发展，终于在1995年7月出现了第一件法院正式受理并审判的受教育权行政诉讼案。此后，青岛市三名考生状告教育部侵犯了宪法规定的公民应享有的平等受教育权等事件，使“宪法司法化”的呼声一浪高过一浪。在当前受教育权案件越来越多而又没有更好的指导理论提出之前，借鉴西方国家比较成熟的权利保障理论，将有助于我国公民受教育权纠纷的妥善解决和受教育权的保障。
①陈新民：《德国公法学基础理论》(上)，山东人民出版社2001年版，第144页。
②陈新民：《论宪法委托之理论》，载陈新民著：《宪法基本权利之基本理论》(上)，台湾三民书局1992年版，第52－53页。
五、我国受教育权的保障实践及其问题
我国宪法对受教育权的规定相当抽象、原则，1982年《宪法》第四十六条宣示：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”鉴于当前人权保障的国际化趋势，立法机关对受教育权的保障可以从两个方面进行：一是通过立法落实中国批准和加入的国际人权法规定的受教育权内容；二是将宪法有关受教育权的条款法律化、具体化。2001年2月28日，全国人民代表大会常务委员会批准了世界人权两公约之一的《经济、社会和文化权利国际公约》，使我国受教育权保障达到了国际社会公认的最高程度。将《经济、社会和文化权利国际公约》中的受教育权条款通过立法转换为国内法律以保障其实施，是我国立法机关当前保障公民受教育权的紧迫任务。现行教育法律与《经济、社会和文化权利国际公约》规定的受教育权标准相比，尤其要加强教育免费制度的立法。我国教育收费制度的变化与《经济、社会和文化权利国际公约》的要求相反的一面是：我国非义务教育的收费力度似乎有加强之势，特别是高等教育的收费越来越高，使许多优秀学生因家庭困难不得不放弃学习机会。而这正好与公约规定的“特别要逐渐做到免费”的要求相反。
与教育法制较发达的西方国家相比，我国20世纪80年代才起步的最高立法机关关于受教育权取得的成就还只是初步的，离法治的要求还相差甚远。从教育法体系的内容看，无论是横向结构还是纵向结构都不甚完善，亟须制定保障受教育权体系中各类子权利的教育部门法及其配套法规。学生作为受教育权最主要的主体，至今尚无专门的学生法出台，这与学生受教育权的权利主体地位极不相称。作为受教育权重要组成部分的社会教育、终身教育、学前教育、成人教育、特殊教育、民办教育等，都亟须制定相应的部门法律予以保障。在立法质量方面存在的问题也越来越突出，立法抵触现象、规范过于原则、缺乏操作性、立法滞后、法律漏洞、可诉性弱、陈旧过时等情况较多，亟须进一步补充、修改和完善①。其中，最突出的问题是受教育权的救济渠道不畅，特别是司法救济的规定不明确且适用范围狭窄。从受教育最终保障实现的角度来看，立法机关制定法律并将宪法条款具体化的最佳、最有效的方法是，在考虑受教育权的救济方式时，确保司法救济方式的优先性。其理由正如联合国经济社会和文化权利委员会所指出的那样：“在许多情况下如果得不到司法救济的巩固和补充的话，那么已采取的其他措施很可能是无效的。”①考虑到我国司法机关在整个国家中的地位及“法官不能造法”的司法审判制度特点，如果权利没有可诉性的法律依据，权利的保障实质上只会沦为一种道德和政治的自由裁量，而无最终的法律效力。
①朱开轩：《我国教育法制的成就与问题——在1999年12月7日全国教育法制工作会议上的讲话》，《高校理论战线》2000年第1期；程雁雷：《必须重视和加强我国高等教育立法》，《高等教育研究》2000年第2期。
受教育权经立法权从宪法权利具体化为法律权利并得到立法保障之后，并不必然地自动为公民所实际享有，要无障碍地实现，还需对法律执行负有法定职责的国家行政权的积极作为来保障。根据法律规定和我国行政主体理论，我国的行政主体包括职权行政主体和授权行政主体，即行政机关和被授权组织②。我国《宪法》、《政府组织法》和《教育法》对行使教育行政权的行政机关的设置、职权分工、工作程序等都作出了明确规定。《教育法》第十四条、第十五条对此作出了集中、明确的规定。行政机关作为受教育权保障的义务主体很容易为人们所认同，但其他主体是否是保障受教育权的行政主体，则存在不同认识。学校是不是行政主体，是法律规定中不甚明确、法学理论中争议颇大的问题。我国宪法和法律中没有类似“公务法人”的法律概念，学校被列为事业单位的范畴，而“学校等事业单位实际上处于模糊的局面，对学校与学生之间关系的定性和学校与学校之间纠纷的解决无所适从”。
①见经济、社会和文化权利委员会1990年通过的“一般性意见3”第10段。转引自刘海年主编：《经济、社会和文化权利国际公约研究》，中国法制出版社2000年版，第373页。
②授权行政主体包括法律法规授权的组织和行政机关在法律允许的条件下按法定程序授权的组织，即法定授权组织和意定授权组织。但我国《行政诉讼法》没有确立意定授权组织的被告资格。参见金伟峰：《授权行政主体探讨》，《行政法学研究》1995年第3期。
六、我国受教育权的可诉性及司法救济途径
(一)作为宪法权利的受教育权的可诉性及其程度
1.自由权性质受教育权的可诉性
这种自由权性质的受教育权是一种防止国家干预的防御权，国家的义务是消极的不侵害，因而也是一种消极权利。受教育权作为宪法规定的“母体性”权利，包括一系列的子权利，其中有些权利明显属于自由权利的范围，如受教育的选择权、学生人格自由发展权等，这些自由权性质的受教育权，与其他的宪法自由权利一样，即使还没有转化为法律权利，也应具有直接的法律效力而具有可诉性。例如，美国法院就经常利用其宪法第十四条修正案的平等保护条款，审判种族歧视等各种侵害受教育平等权的教育纠纷案件；学生可对侵犯受教育平等权的行为寻求司法救济，直至上诉到最高法院①。所以，受教育权作为宪法基本权利，在自由权的层面及形式平等方面具有直接的法律效力，可以作为审判规范进入诉讼程序，进行司法救济。
2.社会权性质受教育权的可诉性
我国宪法对受教育权的规定相当粗略、含蓄，义务教育是否免费都无规定，至于学习机会和条件权方面的规定就更抽象了。总的来说，我国受教育基本权的“方针条款”色彩极其浓厚，加上违宪司法审查制的缺失，实际上，社会权性质的受教育权只是国家政策的裁量目标，不具有可诉性。
①[美]杰罗姆·巴伦、托马斯·迪恩斯：《美国宪法概述》，刘瑞祥等译，中国社会科学院出版社1995年版，第34－35页。
3.作为法律权利的受教育权的可诉性及其程度
我国自1980年全国人民代表大会常务委员会颁布新中国第一部教育法律《学位条例》以来，到目前已初步形成以宪法确定的基本原则为基础，以教育基本法为核心，以教育专门法和行政法规为骨干，以教育规章、地方性法规和规章为主体的有中国特色社会主义的教育法律体系①，确认了公民的受教育权的详细内容，对受教育权的保障范围和程度超过以往任何时候。从教育法律对受教育权的具体规定来看，受教育权的司法救济渠道已经打通。《教育法》第四十二条提及了学生对学校侵犯受教育权的诉讼权利；第九章“法律责任”则详细规定了违反教育法，包括侵害受教育权的违法行为的各种法律责任方式，即行政责任、民事责任和刑事责任；第九章第八十一条明确规定了受教育者对侵害其受教育权的有权追究侵害者民事责任的主体地位。因受教育权是由多层次的子权力构成的一揽子权利，其中既有自由权性质的，又有社会权性质的，也有两者兼有的，所以司法对其救济的范围是有限度的。鉴于我国目前的实际情况，行政诉讼救济的范围宜主要包括入学升学权、受教育的选择权、学生身份权、义务教育的免费就学权、获得学业证书学位证书权。
①教育部研究室：《依法治教全面推动教育的改革和发展》，载《中国教育报》1999年12月6日。
(二)司法救济途径
《教育法》第四十二条明确规定，受教育者“对学校给予的处分不服可向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼”的权利。诉讼是最常用的途径，具体有以下几种：
1.视为宪法权利的司法救济
作为宪法基本权利的受教育权，其救济只能根据宪法的规定，通过宪法诉讼途径。当无宪法诉讼制度时，要么不予受理或驳回起诉，要么采取行政诉讼或民事诉讼的替代方式。
2.视为教育行政法权利的司法救济
受教育权不仅仅是宪法规定的基本权利，而且通过教育法已经被具体化为行政法上的权利。对受教育权的救济无须进行宪法诉讼，可以通过行政诉讼或民事诉讼进行救济。
3.视为民事权利的司法救济
受教育权既是宪法权利，又是民事权利，民法已将受教育的宪法基本权利包括在人身权和财产权之内，受教育权是人身权或财产权。作为民事权利的受教育权，其救济可以通过民事诉讼或行政诉讼方式进行，“齐玉苓案”就是以民事诉讼方式救济受教育权的典型案例。
总之，我们要根据受教育权的立法和实际需要，加强受教育权利益的司法救济，加大对公民和学生受教育权的司法保护，扩大受教育权的受理范围，加大受教育权的保护力度，不断推进受教育权保护的力度，使我国受教育权的司法保护提高到一个新的水平。
(作者系上海安亭汽车城经济发展中心职员)
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