文 施敏
在我国，各级政府正在实现从管理型政府向服务型政府的过渡。在这个过程中，一些地方政府官员怠于履行自己的职责，造成许多重大社会问题。中国长期以来的“官本位”，决定了权力无限扩张，具有极其沉重的分量，这也正是许多人疯狂买官、追逐权力的动因之一。由于过去“一把手”权力过大，使我们的国家和民众为多少“拍脑袋工程”“形象工程”“豆腐渣工程”、错误立项、违规上马等错误决策付出代价。而这成千上百亿的损失实际上一直都是由整个社会和民众承受，造成失误的官员却没有受到应有的惩戒。
近两年来，我们欣喜地看到从中央到地方各级政府对“问责制”的问题高度重视，温家宝总理向全国人民代表大会提交的政府工作报告中明确提出，“政府的一切权利都是人民授予的”①，政府必须做到“有权必有责，用权受监督、侵权要赔偿”②。另外，重庆市政府于2004年7月3日出台了首部《政府部门行政首长问责暂行办法》(下简称《问责办法》)。《问责办法》规定如下行为将被追究责任：“效能低下，执行不力，致使政令不畅的；责任意识薄弱，致使公共利益或管理相对人合法权益遭受损失或造成不良社会影响的，包括群众大型活动导致重大事故发生，瞒报、虚报、迟报重大突发事件的；违反法定程序，盲目决策，造成严重不良政治影响或重大经济损失的，包括随意安排使用财政资金或国有资产造成浪费或资产流失，以及重大建设项目发生严重质量问题的；不依法行政或治政不严、监督不力，造成严重不良政治影响或其他严重后果的；机关效率低下、服务质量差、工作态度生硬的；指使、授意工作人员弄虚作假骗取荣誉或进行违法违纪活动的；在招商引资活动中不讲诚信、在政府采购活动中不进行招投标的……”①
①《2005年中华人民共和国政府工作报告》第12页。
②《2005年中华人民共和国政府工作报告》第16页。
这些领导人的讲话和《问责办法》的出现，都体现了我国在问责制这一问题上的巨大进步。然而，我们必须看到，问责制度是一系列制度的总和，需要各方面的有机配合。
一、问责体系
问责制度是民主政治的组成部分，是宪政民主政体下有限政府和责任政府的一个重要的实现途径。
在民主政治下，由选举和任命产生的官员必须对人民负责。他们必须为其言论和行为承担责任。问责是由授权产生的——人民给政府授权，政府给官员授权，官员对人民及其政府负责，政府则通过官员对人民负责。所以，问责制度的全部正当性是基于“权为民所授”。也因此，官员有责任首先向公众报告他们的行为，公民有权利要求制裁那些渎职官员。这是民主政治的一个环节。
①重庆市《政府部门行政首长问责和暂行办法》第三条第二款。
在民主政治下，问责制度是一套完整的责任体系，而不仅仅局限于行政部门内部的上下级之间。在这样的责任体系中，公众追究各级政府的责任，各级政府逐级追究各级官员的责任，这样才能确保责任体系中没有缺失的环节。宪政体制下的责任政府的首要责任就是对其所做的一切，与国家相关发生的一切，向公众有所交代。
所以，问责制度不仅包括对渎职官员的惩罚，更要求政府对公众有所“交代”。正是这些要素把民主政治下的问责制与中国古代帝王整肃吏治的统治术区分开来。简而言之，问责制度就是让掌握公共权力的政府官员对其行动负责。那么如何实现问责呢？
首先，问责制度必须建立在信息充分的基础之上，必须满足公众的知情权。从问责制度实施的条件来看，需要公众的普遍参与，需要公众的积极回应，需要公众的彻底监督。而要做到这些，必须将政府打造成为透明政府，让政府时刻处于公众的视线之内，政府官员的一举一动都能受到公众的制约。
其次，问责制度还需要建立良好的行政架构。问责制度是个历史概念，在不同的时期有不同的内涵。相对于集体负责制而言，问责制度就是一种首长负责制。我国宪法和法律明确规定了各级政府的首长负责制，这是实行问责制度的法律基础和前提条件。但在行政机构内部，如果仅仅有行政首长负责制而没有明确的内部职能分工，那么问责制度有可能成为权责不明的制度。所以，要建立问责制度就需要完善我国的行政结构，进一步细分各级政府的职责。
再次，问责制度是一种含义广泛的制度。问责制度不仅仅是行政机构内部上级对下级的问责，也不仅仅是执政党对党员的一种要求。它是一种建立在法律制度基础之上的、内部监督与外部监督相结合的制度。从内部来看，问责制度首先是一种首长负责制的具体化，是对行政首长违反行政义务的一种处分。在行政机构内部、上下级之间，问责制度是一种层层承担责任的制度设计。从外部来看，问责制度的内容更加广泛，它首先表现为一种公众(通过媒体)对政府机关和政府官员的问责，同时它还表现为人民代表大会、政协、各民主党派对政府机关及其官员的问责。从更深层次来看，问责制度当然包括司法机关对行政机关及其官员的问责。在有些西方国家，问责制度集中表现在公众对政府的监督，立法机关对政府机关的质询，司法机关对政府机关及其工作人员的责任追究上面。所以，狭义的问责制度就是指有权机关和个人对政府机关及其工作人员的责任追究制度。
最后，问责制度是法律制度的一个组成部分。从行政官员的选任，到行政官员的监督，再到行政官员的问责，最后还需要行政官员向受害人承担民事或者刑事责任。所以，行政官员失职是原因，而问责是必然结果，行政官员在承担了行政处分责任之后，如果法律有规定的，还应该承担民事赔偿责任和刑事责任。只有这样，问责制度才能够真正发挥作用。
二、问责误区
当前，我们虽然在如何建立问责制度的探索中有所进展，但在现实中仍然存在不少的误区。
第一个误区是把问责制度简单等同于引咎辞职。其实，引咎辞职仅仅是问责制度的一个方面，问责制度的内容不止于此。也不能把问责制度仅仅理解为责任追究制度，问责制度的确涉及追究责任，但又不是简单地表现为上级追究下级的责任。引咎辞职(包括被免职)和追究失职者的责任，在中国的古代乃至现行的制度下，都早已有之。若是问责制度、引咎辞职和追究责任三者之间可以简单地画上等号，那么这样的问责制度有何创新？
第二个误区是把问责制度简单理解为上问下责。如果问责制度仅仅是上级追究下级的责任，那么，如果上级失职谁来追究上级的责任？如果问责制度就是上问下责的话，那么在最关键的地方，恰恰无人问责。这样的“问责制度”也未必能带来责任政府。
第三个误区是把问责制看成是上级对下级某个已知的具体过失的惩罚。这种误解把政府与官员的责任局限于具体的事件，包括施政的重大失误，特别是重大责任事故，或“政治”责任事故。好像不发生事故，就不发生责任。这样的问责制追问的是具体问题的具体过错，变成一种纯粹的惩戒措施。问题的关键是，只有平时认真负责，才能减少重大事故的发生。问责制度关键要解决的是，确保政府与官员在平时就充分承担责任。而对官员因过失作出的惩戒，通常是在事故发生之后，已为时太晚。所以问责制度关注一切责任，惩戒则只关心事故的责任。
第四个误区是只能“对上负责”不能“对下负责”陷入人治误区。以谁来启动问责程序为例，目前有的做法就不太合适，如在吉林中百商厦的特大火灾事故处理中，吉林市市长刚占标引咎辞职，但处理通报却来自中共吉林省委办公厅、吉林省人民政府办公厅，而不是选举、任命他的当地人民代表大会。这就是典型的问责程序“对上不对下”的失误。要使官员们学会严格按程序问责，就应以完善人民代表大会制度为核心，逐步扩大官员民主选举和民主监督的范围，并强化各级人民代表大会及其常务委员会的问责权。在这方面，现行宪法和法律已经提供了一定的文本资源，如人民代表大会常务委员会可就特定问题组成调查委员会，可依法提出罢免案等。
第五个误区是官员道歉事件中，往往并没有显示出在职位、职权、职责的一致性基础上的现代问责制度的基本精神。这里有几种值得注意的情况：(1)领导人的道歉可能根本就不是因为他有什么直接的责任问题，而是因为良心萌动，主动承担责任，深刻反省，使公众谅解曾经出现的、甚至不断出现的责任事故。(2)领导人的道歉，是升级式的道歉。对一起本来没有太大的公共影响的责任事故，领导人现身电视、显声电台，沉痛检讨，深刻反省，似乎要显示自己有多么强的责任意识和多么重的担当意识。(3)领导人承担责任时刻意将责任做大来承担，即将道德责任升级为组织责任，将组织责任升级为社会责任，将社会责任升级为法律责任，以主动要求更为严厉的惩罚来显现自己的责任担当理念。这些情况下的道歉，与那种诿过于人的推卸责任的道歉，恰好构成道歉的两个极端：诿过的道歉与罪己的道歉。诿过的道歉当然可恶，但是诿过的道歉是人们相对容易识别的。罪己的道歉并不见得就可爱。因为罪己的道歉常常掩盖了真正的责任问题。第一种情况中领导人对责任的大包大揽，无疑使实际的责任人成功地逃避了责任。第二种情况中领导人对责任的故意扩大，造成了实际责任的边界模糊，使责任感的重要超过了责任承担的重要。第三种情况中领导人对责任的强度提升，必然使责任与权力的对应关系瓦解，现代领导问责制度的建立就会遭遇障碍。可见，流行于当今中国的罪己式的道歉，并不是使领导人真正承担起责任来的有效选择。“道歉仅仅具有形式上的修饰作用，不具有实质上的矫正价值。”①
最后还有一点要指出，“问责风暴”如果只针对失职领导，而放过了体制漏洞，那么很可能会出现这样的古怪局面：官员一茬一茬地辞职，事故还是一起一起地发生。“问责风暴”不应以吹掉大批官员的乌纱帽为目的，毕竟责任政府并不单由负责的官员所组成，它还有赖于现代化和高效率的制度。“没有制度撑腰，再好的市长也管不住一个集贸市场，再称职的总经理也无法杜绝千里之外的井喷。”②
由前种种误区可见：在当前，我们的问责制同样有可能因为认识上的误解、执行上的异化而扭曲、变形，沦为选择性惩罚以防止责任范围扩大、甚至掩盖更大责任的工具。这是我们在坚定地推行问责制、健全问责制的道路上应当引起高度重视的。
(作者系上海市黄浦区人民检察院检察官)
①任剑涛：《道歉、官员问责制与伦理政治》，邮电出版社2004年版，第34页。
②丛亚平：《对建立“问责制”的思考》，光明出版社2005年版，第52页。
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