以人民为中心，构造中国行政审判新格局

一一一最新行政诉讼法司法解释十二大看点

以人民为中心，构造中国行政审判新格局

引言

“民告官”对于很多公民来说非常的陌生，今日最高人民法院发布了全新的司法解释，本解释自2018年2月8日起施行。本解释是对《若干解释》和《适用解释》的全面覆盖。本解释施行后，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）同时废止。最高人民法院以前发布的司法解释与本解释不一致的，不再适用，统一了法律适用。人民法院在审理案件中，要按照“程序从新”的原则进行处理。

关键词

以人民为中心    行政诉讼受案范围

当事人资格        举证责任分配制度

回避        行政机关负责人出庭应诉

正文

笔者结合最高人民法院江必新副院长的发言就相关热点解读如下:

一.本次司法解释的目标是:坚持人民主体地位践行全心全意为人民服务，根本宗旨把人民对美好生活的向往作为司法解释的目标。

二.以推进依法行政为使命担当。

三.明确行政诉讼受案范围边界，去解决立案难的痼疾，又要防止滥诉现象。司法解释增加规定了五种不可诉的行为:(一)是不产生外部法律效力的行为;(二)是过程性行为;(三)是协助执行行为;(四)是内部层级监督行为;(五)是信访办理行为。

四.解决诉讼主客场问题，又遵循两便原则。明确规定了管辖异议处理程序制度:人民法院对管辖异议审查后确定有管辖权的，不因当事人增加或者变更诉讼请求，等改变管辖，但违反级别管辖、专属管辖规定的除外。对人民法院发回重审或者按第一审程序再审的案件，当事人提出管辖异议的、以及当事人在第一审程序中会按照法律规定的期限和形式提出管辖异议，在第二审程序中提出的，人民法院不予审查，确保提高行政诉讼效率。对于涉及限制公民人身自由的行政强制措施，行政机关又采取其他行政强制措施，或者行政处罚的，规定了原告可以行使选择管辖权的制度。

五、明确界定当事人资格。

(一)强调行政诉讼原告资格的标准为“与行政行为有利害关系”，主要在以下四点做了重要规定:

1.投诉举报者的原告资格;

2.债权人的原告资格;

3.非营利法人的原告主体资格;

4.涉及业主共有利益的原告主体资格。

(二)在行政诉讼被告方面明确了三个方面的具体内容。a是明确开发区管理机构及其职能部门的被告资格;b是明确村委会和居委会的被告资格;c是明确事业单位和行业协会的被告资格。

六.完善了行政诉讼证据规则。司法解释主要在以下几个方面作了规定:

1.是细化非法证据排除规则;

2.是明确当事人的到庭义务;

3.是明确因被告原因导致损害的举证规则，在行政赔偿补偿案件中，因被告原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由原告就该损害情况承担举证责任;当时的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。

七.全面落实立案登记制度，既要保障当事人合法诉权，又要保证起诉符合法律规定。

1.是明确了起诉人提交必要起诉材料的业务务;

2.是明确人民法院的审查权利和释明义务;

3.是明确复议维持情形下的起诉期限;

4.明确行政机关未履行教示义务情形下的起诉期限，即行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，从知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民法人或者其他组织起诉期限的适用此款规定;

八.规范审理判决程序，既要确保案件得到公正审理，又要注意提高诉讼时效。司法解释做了以下具体规定:

1.是明确滥用回避申请权的法律后果，对当事人提出明显不属于法定回避事由的申请，法庭可以依法当庭驳回;

2.是明确拒绝陈述的法律后果，司法解释规定原告或者上诉人在庭审中明确拒绝承受或者以其他方式拒绝陈述，导致庭审无法进行，经法庭释明后仍不陈述意见的，视为放弃陈述权利。

3.是明确确认无效判决规则:a判决撤销的行政行为是指存在一般违法;b判决确认无效的行政行为是指存在重大且明显违法;c当事人请求确认行政行为无效，经人民法院审查并释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决。原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉;原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。

4.明确共同过错的赔偿责任。

5.明确不作为赔偿责任。

九.规范行政机关负责人出庭应诉，既要体现行政诉讼的严肃性，又要确保行政纠纷实质化解。主要在以下几个方面作了规定:

1.适度扩大行政机关负责人的范围，确保制度落地生根。行政机关负责人不能出清的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭不得仅委托律师出庭;

2.明确行政机关负责人应当出庭应诉的情形，促进行政机关负责人依法出庭应诉。

3.明确行政机关负责人不出庭的说明义务，确保行政机关负责人出庭应诉制度的实效，行政机关负责人有正当理由不能出庭应诉的，应当向人民法院提交情况说明，并加盖行政机关印章或者由该机关主要负责人签字认可。行政机关拒绝说明理由的，不发声阻止案件审理的效果，人民法院可以向监察机关上一级行政机关提出司法建议。

4.明确行政机关工作人员的含义，确保“告官见官”。不是明确不出庭应诉的不利后果，即行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭，仅委托律师出庭的或者人民法院书面建议行政机关负责人出庭应诉，人民法院应当记录在案何在裁判文书中载明，并可以建议有关机关依法作出处理。

十.落实复议机关作共同被告制度，既要强化行政复议监督职能又要聚焦真正争议的解决。司法解释作了如下规定:

1.是明确复议决定维持原行政行为的概念;

2.是明确复议机关作共同被告的法定性;

3.明确复议机关作共同被告时的举证责任。

4.明确复议机关作共同被告时的裁判规则。

十一 .细化规范性文件附带审查，只要依法维护合法行政规范性文件的效力，又要防止不合法条款进入实施过程。司法解释主要从以下几个方面作了规定:

1.是明确规范性文件制定机关的权利。

2.是明确规范性文件审查的具体方式。即，人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。有下列情形之一的，属于行政诉讼法第64条规定的“规范性文件不合法”：超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的；与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的；没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的；未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的；其他违反法律、法规以及规章规定的情形。

3.是明确规范性文件不合法的处理方式。即，人民法院经审查认为行政行为所依据的规范性文件合法的，应当作为认定行政行为合法的依据；经审查认为规范性文件不合法的，不作为人民法院认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府、上一级行政机关、监察机关以及规范性文件的备案机关。规范性文件不合法的，人民法院可以在裁判生效之日起三个月内，向规范性文件制定机关提出修改或者废止该规范性文件的司法建议。规范性文件由多个部门联合制定的，人民法院可以向该规范性文件的主办机关或者共同上一级行政机关发送司法建议。情况紧急的，人民法院可以建议制定机关或者其上一级行政机关立即停止执行该规范性文件。人民法院认为规范性文件不合法的，应当在裁判生效后报送上一级人民法院进行备案。涉及国务院部门、省级行政机关制定的规范性文件，司法建议还应当分别层报最高人民法院、高级人民法院进行备案。4是明确规范性文件审查的审判监督程序。

十二.其他

1.为应对行政诉讼案件激增的态势，细化了简易程序;

2.对行政调解制度作了进一步规定，明确调解的具体程序、调解协议的内容，推动行政纠纷实质性化解;

3.明确行政诉讼和民事诉讼交叉案件的裁判规则，确保行政纠纷和民事纠纷获得一体解决;

4.关于行政协议和行政公益诉讼部分内容，最高人民法院将另行制定专项的司法解释，拟在今年两会之前发布。

结语

党的十八大以来，各级人民法院在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧紧围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的目标，坚持司法为民、公正司法，2012年以来共审理行政案件108.139万件，办理非诉行政执行案件118.7517万件，有力保护了公民、法人和其他组织的合法权益，有力推动了法治政府建设。党的十八大以来，特别是十八届三中、四中全会对全面推进依法治国作出了整体部署，对人民法院行政审判工作提出了一系列新的要求。主要是严格规范公正文明执法、强化对行政权力的制约和监督、健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、完善惩戒妨碍司法机关依法行使职权和藐视法庭权威的行为、探索设立跨行政区划法院、完善行政诉讼体制机制、合理调整行政诉讼案件管辖制度等等。党的十九大将坚持全面依法治国确立为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的重要内容，对深化依法治国实践作出全面部署，进一步提出建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法，加强人权法治保障等等一系列目标，对人民法院行政审判工作提出了更高要求。在新的形势下，该新的司法解释，将会更好地贯彻落实十八大、十九大提出的新要求、新精神。

一一一长安天行健写于2018年2月7日