文 姜兰
随着社会经济的发展，越来越多的农民工进入城市。在农民工数量不断增加的同时，农民工的结构也在不断变化，由个体化向家庭化过渡，由以前的“挣钱后回家结婚生子”到目前在城市安家、定居。农民工的子女特别是在城市成长的一代，其教育问题已经成为其流入地必须面对和解决的难题，农民工子女的教育权利能否得以保障逐渐成为教育界、法学界关注的焦点。
一、受教育权的含义
受教育权的含义也就是受教育权的主体享受什么样的受教育权以及如何享有。为此必须探明人们为什么享有受教育权，即受教育权的理论基础。关于受教育权的理论基础有三种学说：
1.生存权说。资本主义发展到垄断资本主义阶段所产生的构造性弊病，使弱势阶层难以获得符合人性尊严的生活。为纠正此种弊病而设立受教育权，有助于公民增强谋生能力，以确保其生活不致匮乏。
2.人民主权说。虽然各国在宪法上确认了人民主权原则，但人民要真正成为主权的享有者，必须理解基本的政治原理，清楚政治的运作及政府行事的规则。这一切只有通过学习才能获得，因此受教育权是实现人民真正享有主权的必备条件。
3.学习权说。该学说认为，每一个公民为了自己的成长，为了成为立足于社会国家的个人或市民，为了形成健全的人格以完成自我成就的实现，追求人生幸福等，受教育权应为与生俱来的权利。
生存权说关于受教育权对生存权的积极意义的主张，是不容置疑的。但持此主张必然使受教育权的权利内容及行使产生许多限制，并且极易造成对受教育权其他功用的忽视。人民主权强调受教育权的政治功用，难免造成政治教育高于一切的误解，扭曲教育应有的作用。而学习权说尊重公民的独立人格，强调公民维持生存及追求幸福的能力，其立论的基础比较坚实。因此较多的人赞同此说。许多国家都有对公民的学习权的规定。例如日本《宪法》第23条规定，保障学术自由；德国《基本法》第5条规定，公民有自由从事艺术、科学和研究的权利。
因此，受教育权可以理解为是为确保公民健全人格及健康幸福的符合人性尊严的生活，而由学习协助者协助学习的一种权利；它要求国家提供学习条件及机会，并要求学习内容由国家、教育协助者在不损害学习权之目的及增进学习效果的条件下确定。
二、受教育权的法律依据
受教育权是国际人权法保障的公民的一项基本权利。《联合国宪章》、《世界人权宣言》和《经济、社会、文化权利国际公约》都有确认和保护公民受教育权的内容。目前，世界上大多数国家的宪法都将受教育权作为公民的一项宪法权利固定下来。我国《宪法》第三十三条第二款规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”受教育权是一项宪法权利，中国公民应平等享有。我国《宪法》第四十六条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。”这一规定使受教育权成为我国宪法权利中经济、社会和文化权利的主要组成部分，为公民享有均等的受教育机会提供了宪法保障。《中华人民共和国教育法》第九条规定：中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。我们从宪法原则中可以看到，每一个青年公民都享有利用公共教育设施和国家教育资源的平等权，农民工子女作为中华人民共和国公民理应享有受教育的权利。
由此我们可以看出，我国现阶段受教育权可以从宪法与法律的规定中获得法律依据。我国宪法中关于学习权的明确规定：《宪法》第四十七条规定，中华人民共和国公民有进行科学研究，文学艺术创作和其他文化活动的自由。《宪法》第四十六条还确定了我国公民享有受教育的权利。这一规定在宪法上有三重含义：(1)确认了公民有受教育权；(2)国家应当制定保护公民受教育权实现的法律并积极创造条件；(3)国家在制定法律时不得侵犯公民受教育权利的规定。《中华人民共和国教育法》确立了教育的目的，同时也确立了受教育的目的，该法第五条规定，教育必须为社会主义现代化建设服务，必须与生产劳动相符合，培养德、智、体等方面全面发展的社会主义事业接班人。在教育内容方面，《宪法》第二十四条第二款规定，国家在人民中进行爱国主义、集体主义和国际主义、共产主义教育，进行辩证唯物主义和历史唯物论的教育。《中华人民共和国教育法》第五条规定，国家坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想和建设有中国特色社会主义理论为指导，遵循宪法基本原则发展教育。至于教育协助者，我国宪法没有确立教育自由原则。例如《教师法》第五条规定，教师是执行教育教学职责的专业人员，承担教书育人、培养社会主义事业建设者和接班人、提高民族素质的使命。可见在我国，国家在教育内容上有相当的发言权。我国虽然确立了宗教与教育相分离的原则(《教育法》第八条)，但并未确立政治与教育相分离的原则。在受教育条件的提供上，即受教育的社会权方面，《宪法》第十九条第二款和第三款规定，“国家举办各种学校”，“国家发展各种教育设施”。
三、农民工子女受教育权不平等的具体表现
现在我们比较强调保障贫穷地区、农村地区、少数民族地区实施义务教育，而农民工子女的受教育权利的保障问题往往因为其群体属性的特殊性被忽略、搁置。尽管宪法中明确规定了公民受教育权是平等的，但在当今政治环境较为宽松、经济相对自由、思想进一步多元化的时代中，个人实际所处的法律地位是不平等的。按劳分配是社会主义的基本原则，竞争起点的不平等定会加剧财产分配上的不公，而确保公平竞争的一个重要方面即是教育机会的均等。从宪法原则中不难推出，每一个青年公民都享有利用公共教育设施和国家教育资源的平等权。就教育权的宪法理念而言，民工子女应该享受与居住地少年儿童一样的权利，但现实往往存在不平等之处。主要表现为：
(一)受教育的机会不平等
正如《世界全民教育宣言》在“普及入学机会并促进平等”中指出的那样，应该向所有儿童、青年和成人提供基础教育。为达此目的应扩大高质量的基础教育服务，而且必须采取始终如一的措施来减少差异。为实现基础教育机会均等，所有儿童、青年和成人都必须获得达到和维持必要的学习水平的机会。必须积极消除教育差异，不应使一些社会地位低下的群体在获得学习机会上受到任何歧视。虽然用社会地位低下描述城市农民工不很确切，但他们绝大部分确实是城市中生活处境不利的群体，让他们的子女获得入学机会是消除教育差异的重大举措。
事实上，农民工子女无法享有平等的入学机会。在流入地公办学校就读是目前农民工子女在流入地接受义务教育的合法方式，他们有“机会”享受到流入地公办学校提供的教育条件，但这种机会是建立在交纳一定数量的“借读费”或“赞助费”等基础之上的，也就是说，农民工子女须交纳的教育费包括三部分：学杂费、赞助费和借读费。而且有时交钱也未必有学上。因此，公立中小学规定的高额借读费和赞助费成为许多农民工子女就读的“拦路虎”。
由于公立学校的高额借读费及其有限的吸纳能力，一部分农民工子女只得进入农民工子弟学校就读。这种农民工子弟学校有正规的也有非正规的，但是从整体上说，符合国家办学要求的占少数。而且其中大多数校舍简陋，教学设备严重不足，办学规模偏小，更为严重的是，大多数学校没有任何的监督和规范机制，教师质量、学校所开设课程及教学质量应达到的标准都由学校自己决定。另外，还有很多农民工子女辍学在家，无法进入学校享有他们本应享有的接受义务教育的权利。
(二)受教育的内容不平等
入学仅是就学的开端，入学只是通向就学的门户。教育结果的平等比教育机会的平等更为重要，只有在教育的各个环节而不只是入学环节给农民工子女以真正平等，才能使他们得以享受真正的、而不只是形式上的公平。即使交得起高额的借读费，能够在公立中小学就读，农民工子女往往被视作特殊学生，得不到与当地人口子女同等的待遇。有一些学校把农民工子女单独编班、不计入考评的对象。教师对农民工子女在教学和管理上往往采取忽视的态度。对于纪律较好的农民工子女，由于不影响他人，教师往往采取不闻不问的态度；对于纪律较差的农民工子女，教师常常采取歧视的态度。同时，在平时参与活动、参与竞争上，农民工子女评优被认为是资源的浪费。这些做法严重损害了他们的自尊心和自信心，致使他们的心理发展受到一定程度的影响。吕绍青、张守礼在《流动儿童教育：逐渐进入视野的研究课题》中就曾指出，北京有些公立学校对借读生的考试成绩不计入教师的教学考评中，借读生学好学坏都与教师的教学业绩和利益不相关，因此教师不拿借读生当自己的学生看，对其学习放任不管。由于借读生户籍不在本地，参加诸如学科竞赛之类的活动都顶替当地学生的姓名，得了奖也归当地学生。这就是说，借读生与当地学生待遇不同，教育权利不平等。
另外，农民工子女在接受教育过程中受到同伴的歧视和排斥。由于农民工是从农村来到城市的，在以城市为主导的价值观念下，他们的子女被看做是不同于当地学生的一个特殊群体，游离于城市孩子群体之外。城市居民子女认为自己的身份地位高于农民工子女。在同伴交往中，城市居民子女往往认为自己有优势的“符号资本”，即认为他们的语言风格、行为方式、衣着、价值观以及与个人生活有紧密关系的各种有形的和无形的符号优于农民工子女。农民工子女因其社会背景、社会地位而被城市居民子女排斥。在这样一个由教师和学生共同作用的负面环境中，农民工子女所受教育的质量必然受到极大的影响，不能享有平等的就学质量。
四、农民工子女受教育权受损的原因分析
虽然国家颁布了法律，制定了规章制度来保障农民工子女的教育权利，但是由于种种原因，他们的教育权利仍然无法得到完全的实现。主要是因为我国目前的一些制度政策与法律不一致以及法律意识缺乏等引起的。
(一)户籍制度的制约
长期以来，我们习惯于按户籍性质将人分为农业人口和非农业人口，再按分类的不同而区别对待，从而享受不同的待遇，传统的教育体制也以此为支撑。作为一个因社会发展而产生的特殊群体，农民工子女到底是城市人口还是农村人口，界定不明，其直接后果就是农民工子女的受教育权无法得到制度、法律的保障。中国妇女活动中心在2003年11月发布的《中国流动儿童状况调查研究报告》称：全国有流动儿童近2000万，一直未上学的占6.85%，辍学者占2.45%，合计9.3%；8－14岁流动儿童失学者占15.4%；12－14岁流动儿童中，超过60%已经工作。
我国实行的城乡分割的二元户籍制度形成了我国特有的二元社会结构，导致了社会的“断裂”，事实上将城乡居民分成了两种不同的群体。这种户籍制度的实施为我国规范人口管理提供了便利，但随着社会的进步，二元户籍制度无疑成为城市与农村交流的屏障。其中对农民工子女影响最大的就是以户口性质为基准规定的接受义务教育的方式。我国《义务教育法》规定适龄儿童在户口所在地就近入学，也就是说农民工子女的义务教育责任只能由他们户口所在地的政府承担，非户籍地户口的居民不能享有与户籍地居民同等的义务教育的权利。
虽然从法律上讲，享有受义务教育的权利是每个公民的基本权利，但由于我国实行的是与户籍制度紧密相连的就近入学政策，所以，农民工子女尽管享有在流入地的居住权，但他们没有流入地的户口，因此也就不能享有在流入地接受义务教育的权利。公民的户籍权与受教育权的不一致，导致了农民工子女的不平等地位，身份上的差异导致了受义务教育资格的差异，农民工子女在流入地接受义务教育的基本权利受到剥夺。
(二)财政体制的制约
我国现行的义务教育财政体制具有很强的区域性，城市九年义务教育经费是由地方政府的财政支出的，农村九年制义务教育的经费主要由乡镇筹集。近年来，县级财政对农村学校教育增加了投入，教师工资等大部分费用由县级财政开支，但是基础设施和许多办学经费主要还是靠乡镇自己来解决的，因此，这种财政体制势必会造成地方教育资源、教育要素的彼此不流通，使流出地政府和流入地政府在教育经费拨付上产生矛盾。农民工子女在流入地就学就会增加流入地政府的教育负担费用，对当地的教育经费造成压力。
此外，我国教育经费是由政府根据当地户籍学生数划拨到学校的，农民工子女的教育费用本来是由流出地政府拨付，但现在他们要在流入地公办学校就读，这对于学校来说是毫无效益可言的。如果公办学校能把招收农民工子女的名额给当地居民子女，它所获得的政府投入以及教学管理等方面都将获得更高的权益。因此，流入地政府和当地公办学校都不愿承担这部分由流出地政府转嫁而来的义务。所以，“地方负责，分级办学”的义务教育财政体制否定了学生对接受义务教育的自由选择权，严重阻碍了农民工子女享有流入地义务教育的权利。
(三)法律意识的制约
农民工对义务教育权利认识不足。农民工中大部分文化素质不高，尽管他们希望自己的子女通过教育改变自身的状态，但是却因为种种原因，要么是花费更大的气力进入流入地公办学校就读，要么是进入条件不足的简易学校就读，甚至是无奈之下只得让其子女辍学在家。农民工感到不公平，但对此却无能为力。他们并没有意识到接受义务教育是其子女的一种权利，可以采取法律手段进行维护。前面提到，我国《宪法》、《教育法》以及《义务教育法》都对义务教育权利提出了或多或少的法律依据，恐怕农民工对此知之甚少，因此，即使其子女的义务教育权利受到侵害也很少想到采取法律手段进行维护。
农民工对义务教育认识不足。农民工有送其子女接受义务教育的义务。受教育权具有权利和义务的统一性，农民工在其子女教育权受到侵犯时，可以借助法律武器对其进行维护。同时，他们也必须履行使其子女接受义务教育的义务。根据《中华人民共和国义务教育法》和《中华人民共和国义务教育法实施细则》的规定，父母或其他监护人负有让其适龄的子女或其他被监护人按时就学的义务。如违反这项义务，《中华人民共和国义务教育法实施细则》第四十条规定：城市由市、市辖区人民政府或其指定的机构，农村由乡级政府对其进行批评教育，经批评教育仍拒不送其子女或其他被监护人就学的，可视具体情况给予罚款，并采取其他措施使其子女或被监护人就学。
综上所述，平等受教育是宪法赋予每个公民的一项基本权利，这样的基本权利不应当因为儿童的前面加了“农民工”就受到不平等的待遇。虽然有一些地方已出台了一些措施，保护外来民工子女的受教育权，但是必须看到，这些措施在实施中还是遇到了不少困难。对于致力于“执政为民”的各个地方政府来说，保护流动儿童的平等受教育权是一项不可推卸的责任，而根本出路是，改变现行的二元社会结构，让城、乡的孩子都能站在同一条起跑线上。
(作者系上海市公安局松江分局干部)
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