公元220年，昔日盛极一时的大汉帝国在历经了从公元184年黄巾起义开始的名存实亡之后，正式宣告寿终正寝。两汉是自秦始皇统一中国以来第一个、也是唯一的一个超过四百年的王朝，在中国历史上写下了浓墨重彩的一笔，也是不断为后人所津津乐道的话题。汉王朝的兴盛与衰败与一个人密切相关，长期以来对此人的评价历来是“誉满天下、谤满天下”——此君不是别人，正是两汉历代皇帝之中知名程度最高的、也是两汉四百余年之间在位时间最长的皇帝——汉武大帝。大汉帝国由盛转衰之根源，便在于这位充满争议的帝王惊人的控制欲望。
汉武帝
第一部分 “制度设计大师”——汉武大帝
汉武帝在位时间长达50余年，他在长达半个多世纪的统治期间，所创制的一系列制度对两汉四百余年的历史、乃至中国两千多年的历史产生了极其重大的影响，其中，有些统治机构的设置思路在之后的上千年里不断被后来的朝代所继承，其中首先不得不提的就是汉武帝对中央官制的调整。
自秦王嬴政实现“六王毕、四海一”之后，秦、汉两朝在中央一级实行“三公九卿” 制度——皇帝之下，分别设立丞相、太尉、御史大夫管理全国的行政、军事和监察事务。这一点在汉初表现的尤为明显——“萧规曹随”的典故告诉我们，西汉初年，丞相位高权重，实际上相当于总揽全国朝政的总理大臣，无形之中对皇权形成了极大的牵制。汉武帝继位后，致力于改变丞相位尊权重的局面——那么，怎样既达成目的又不违反祖制呢？这就是在历史上影响深远的“中朝”（又称“内朝”）制度的创制。
“千古一帝”秦始皇
汉武帝是一位有着雄心壮志的君主，他精力充沛、不知疲倦，基本上凡事都做到“事必躬亲”——他命令诸卿绕过丞相直接向他汇报工作，同时，选拔一批出身较低的中下级官员作为自己的私人秘书。由于汉武帝时期对外开疆拓土的战争极其频繁，参与战争决策与指挥的高级将领也纷纷参与机要事务。至此，由中书、尚书、侍中、侍郎、黄门、大司马、大将军、前后左右将军•••等机构和官职组成的“中朝”开始形成。至东汉时期，尚书台成为事实上的最高权力机构。“虽置三公，事归台阁”，原先位高权重的“三公”则成为没有实权的荣誉性虚职（事实上，后来的历朝历代对中央官制的调整，如政事堂、翰林学士院、枢密院、内阁、军机处等机构的设置大多效仿汉制）。
除了用于制衡相权的文官系统，“中朝”的武将系统也在不断强化
除了对中央官制的调整，汉武帝还大力对地方官制进行了大刀阔斧的改革。西汉初年，刘邦鉴于秦朝二世而亡的教训，认为秦朝之短命的根源是“陛下有四海而子弟为匹夫”，因而在部分地区分封刘姓子弟为王，赋予其自设官署、自备武装，甚至自行铸钱的特权，世袭罔替，进而恢复了西周的封建制度（注意：“封建”与“专制”是两个相对的概念，“封建制度”即feudalist，含义是“封邦建国”）。这一度造成了诸侯王割据的状况，进而在景帝年间爆发了著名的“七国之乱”。虽然“七国之乱”最终被名将周亚夫指挥的政府军所镇压，但汉武帝并不满足于此，先是以“推恩令”、“附义法”、“酌金夺爵”为手段把朝廷视作心腹大患的诸侯王国一一分而治之，而后任命酷吏以铁腕手段镇压“强宗豪右”。铲除了诸侯王与地方豪强（用我们今天的概念来理解就是黑社会）之后，怎样防止地方的郡、县尾大不掉呢？公元前106年，汉武帝正式祭出了他的大杀器——刺史。
不理解刺史职权范围的朋友，看看今日职场就明白了
汉武帝划天下为十三刺史部，以《尚书•禹贡》和《周礼•职方》中的传说州名命名之，即冀州、兖州、青州、徐州、扬州、荆州、豫州、凉州、益州、幽州、并州、朔方刺史部、交趾刺史部。每一个州设立刺史一位。刺史的级别较低（年俸禄约600石），大约相当于小县的县官（西汉时期地方的最高级别官员为郡守，年俸禄约2000石）。这就好比一个大的集团公司的老板派出自己的小秘，而不是派副总或者执行长去监督各个地方的大区经理。原因很简单，对于大区经理来说，副总或者执行长的级别比他高，并且是以正式程序任免的高级管理层，一些有悖于正常工作程序的监督措施不具备实施的可能性。而小秘仅仅是老板的私人助理，在级别上与大区经理完全不能相比（月薪3000的小秘与月入20万的大区经理，谁的级别高用脚趾头都能想明白），甚至连工资都不需要以财务渠道支付。问题在于，小秘是老板身边的人，这样一来，三者之间的关系就变得异常微妙了。同理，刺史制度的产生意味着中央政权对地方的控制大大强化，地方割据的可能性也随之大大缩小。
西汉疆域图
制度的维系需要靠人才的维持。人才不仅是21世纪最宝贵的资源，也是自古以来东西方各国最宝贵的资源。为了解决人才需求的问题，汉武帝先后开创了察举、征辟制度。所谓“察举”，即由地方官员以“孝廉”、“茂才”等名义向中央政府举荐人才；所谓“征”，即由皇帝亲自下诏，征召优秀人才入宫任职；所谓“辟”，即民间高手被现任在朝高官任用为僚属。汉武帝在位时期的官场可谓是人才辈出：著名的文臣有公孙弘、汲黯、窦婴、主父偃、东方朔、董仲舒、桑弘羊、司马相如，著名的武将有李广利、卫青、霍去病、李广、李陵。似乎一切都在朝着汉武帝的目标发展，大汉帝国的“星辰大海”似乎指日可待。
未央宫
第二部分 圣人千虑必有一失——让人始料未及的新情况和新问题
公元前87年，汉武帝驾崩，但是大汉帝国的历史却依然按照汉武帝划定的大方向前进。公元25年，刘秀（汉光武帝）称帝，东汉王朝建立。刘秀在即位之初，便采取了一系列措施在汉武帝的制度建设基础上进行了调整。其中，首当其冲的便是早已名存实亡的三公九卿制度，取而代之的则是级别较低而权力极大，成为事实上皇帝决策、发号施令的独立机构——尚书台。
汉光武帝刘秀
西汉时期，尚书仅仅是九卿之一的“少府”的属官。东汉建立之后，尚书的权力急剧膨胀，由事务官演变成为具备政务官职能的尚书台。尚书台下设立尚书郎、尚书令、尚书仆射、六曹尚书、侍郎、令史等职务。尚书台权力极大，“虽置三公，事归台阁”，至此，汉武帝创设的“中朝”制度进一步强化，以丞相为首、由“三公九卿”组成的“外朝”的权力进一步被削弱。
作为“中兴之主”的刘秀显然不仅仅满足于削弱大臣们的行政权。伴随着尚书台作为君主集权机构的设置，一并强化的还有作为专制帝王耳目和爪牙的监察体系（当然，我们不否认，中国古代史上不断强化的监察制度在一定时期和一定范围内有防止腐败、整顿吏治的作用）——东汉时期，作为“三公”之一的御史大夫制度被废除，取而代之的是职务较低而权力极大的御史中丞。并且，司隶校尉的权力被大大强化。在地方监察制度方面，刺史的职权范围扩大到地方选举弹劾之权，并逐渐成为事实上的地方行政长官。因而，东汉前期的皇权得到极大的稳固，中央政府对地方的控制也大大加强。
公元57年，汉光武帝刘秀去世，他的继任者——汉明帝和汉章帝继续沿用了他创立的制度，并对地方和人民采取了一定程度上的怀柔政策。这使得东汉前期一度出现了经济恢复发展、人民安居乐业的良好局面。然而，自汉章帝于公元88年去世之后，东汉政局的发展便出现了不仅让汉光武帝没有想到，也超出了雄才大略的汉武大帝之预料的事情。大汉王朝从此在腐朽、堕落的不归之路上越走越远——下一站，地狱！
汉章帝去世后，年仅十岁的汉和帝即位。这种“冲龄践祚”的局面一直持续到东汉灭亡。年幼的皇帝无法亲理国政，因而每一代皇帝在即位初期都由皇太后辅政。年幼的皇帝与年轻守寡的皇太后，孤儿寡母、形单影只，显然没有办法对抗朝中位高权重的大臣们。对于皇太后来说，要掌握一个庞大帝国的最高权力，所能依靠的唯有她的娘家人，即“外戚”（东汉时期，皇太后所依靠的外戚通常和她是父女关系或兄妹关系）。通常情况下，一个人的野心是与他/她的地位成正相关的。皇上的姥爷、舅舅们凭借着和皇太后的特殊关系，不断干预朝政。因而，“幼君在位、女主辅政”在东汉后期成为了政坛之日常。但是，小皇帝总归是要长大的，总归是要对他强势的姥爷、舅舅们不爽的。那么，皇帝依靠谁来对付他那些飞扬跋扈的姥爷、舅舅们呢？唯一的答案是陪着皇帝一起长大的奴才——宦官。那么，外戚、宦官依靠什么来专权、乱政呢？这便是前文提及的、由汉武帝创设的“中朝”。
幼君在位、女主辅政，及其导致的外戚专权、宦官乱政成为东汉中后期政坛日常
“中朝，内朝也。大司马、左右前后将军、侍中、常侍、散骑、诸吏为中朝。丞相以下至六百石为外朝。”从西汉至东汉，“中朝”逐渐形成了完善的，由中书、尚书、侍中、侍郎、黄门···组成的文官系统和由大司马、大将军、车骑将军、骠骑将军、前后左右将军···组成的武将系统。“三公九卿”则成为位高而无实权的荣誉性职务。诸葛孔明在《前出师表》里所言：“然侍卫之臣不懈于内，而忠志之士忘身于外者，盖追先帝之殊遇，欲报之于陛下也···宫中府中，俱为一体···不宜偏私，使内外异法也。”所谓“侍卫之臣”即“中朝”的组成人员，“宫中”即“中朝”，“府中”即“外朝”。作为即将统兵出征的总司令，孔明也对于后方的人事安排作了预先布置：“侍中、侍郎郭攸之、费祎、董允等，此皆良实，志虑忠纯，是以先帝简拔以遗陛下。愚以为宫中之事，事无大小，悉以咨之···将军向宠，性行淑均，晓畅军事，试用于昔日，先帝称之曰“能”，是以众议举宠为督：愚以为营中之事，悉以咨之···”。可见，“中朝”已经完全凌驾于“外朝”之上，成为整个帝国的中枢神经。
“事无巨细咸决于亮”的制度前提是“中朝”的不断强化
作为东汉王朝的延续，刘备创立的蜀汉政权几乎原封不动的继承了东汉的军政架构。在政治事务上，刘备赋予了尚书台极大的权力——孔明以丞相之身份兼任录尚书事和司隶校尉，担任尚书令的李严则是地位仅次于孔明的二号顾命大臣。在军事事务上，刘备分别任命关羽、张飞、马超、黄忠为前将军、后将军、左将军、右将军。注意，蜀汉历史上并不存在所谓的“五虎上将”：关、张、黄、马为“重号将军”（相当于近现代的正规军上将）；而赵云的级别较低，仅以“翊军将军”的封号统领中护军（其职务相当于近现代一些国家的内务部门或警卫部门长官）。孔明去世后，蜀后主刘禅（事实上，阿斗没有评书演义里说的那么不堪）不再继续任命丞相一职，而是分别将孔明遗嘱中提及的两位接班人——蒋琬和费祎任命为大司马和尚书令兼大将军。由费祎主管军务、兼管部分政务，同时由蒋琬主管政务、兼管部分军务。因而，蜀汉后期基本上不存在一切军政大权全部掌握在一位总理大臣手中的状况，这一局面一直持续到蜀汉灭亡。
“五虎上将”只是文学作品的杜撰，但也从侧面反映出“中朝”权力的急剧膨胀
赵云的职务相当于近现代一些国家的内务部门或警卫部门长官，级别较低但权力极大
综上所述，蜀汉在东汉的基础上对“中朝”进行了进一步的完善和强化，因而我们可以推测出，“中朝”自东汉中后期以来的发展趋势便是不断强化。“中朝”是皇权持续膨胀的产物，进而为外戚专权、宦官乱政提供了条件。
第三部分 “寒素清白浊如泥”——乌烟瘴气的东汉政坛
汉和帝幼年即位，由窦太后临朝辅政。窦氏家族的兄弟诸人，如窦宪、窦景等人纷纷鸡犬升天，可谓是“姊妹弟兄皆列土，可怜光彩生门户”。窦宪是东汉时期著名的军事家，曾率领汉军击败北匈奴（即著名的“燕然勒功”的典故），被封为大将军。然而，他自恃劳苦功高、飞扬跋扈。根据《后汉书》记载，窦氏亲族所受的赏赐令东汉政府的国库入不敷出，他的走狗们则欺行霸市、鱼肉百姓，可谓是无恶不作。不过，出来混总归是要还的，永元四年（公元92年），汉和帝在宦官郑众等人的帮助下，一举消灭了窦氏集团。从此，宦官开始进入帝国的中枢神经。
窦宪
汉和帝于公元106驾崩时年仅27岁，他的正妻、年仅25岁的皇太后邓氏为了长期把持朝政，擅自废长立幼，将出生不满百日的婴儿为帝（汉殇帝）。汉殇帝死后，邓太后在她的哥哥、车骑将军邓骘的支持下，把年仅13岁的刘祜（汉安帝）立为皇帝。当然，平心而论，邓太后是历史上比较少见的有政治头脑的女性。她主政期间，其家族子弟相对收敛，因而外戚集团与宦官集团的矛盾相对缓和，东汉王朝也一度出现了“兴灭继絶”的“中兴”局面。邓太后去世后，汉和帝乳母王圣与宦官李闰发动政变，将邓氏势力诛灭。汉安帝亲政后，阎皇后的哥哥阎显官拜车骑将军，控制了宫廷禁苑的兵权；宦官李闰等人则掌管机要事务。至此，东汉政权进入了外戚、宦官共同把持的时期。
邓太后统治时期，东汉政局一度相对安定
需要指出的是。虽然皇帝、外戚和宦官之间的相互残杀与争斗此起彼伏，白刀子进红刀子出的血斗层出不穷。但是，这三者在本质上并无区别，是专制政治框架内“三位一体”的关系。外戚与宦官既是专制皇权的左右手，又是寄生于帝国大厦根基的两个蚁穴。
汉安帝死后，以孙程为首的宦官集团发动政变，消灭了以阎显为首的外戚集团，迎立刘保为皇帝（汉顺帝）。汉顺帝在位时期，军政大权把持在梁商、梁冀父子（梁皇后的父兄）手中。汉顺帝死后，梁冀以大将军、录尚书事的身份成为实际上总揽朝政的总理大臣。梁冀飞扬跋扈的程度与窦宪相比可谓是有过之无不及。先是毒杀了汉质帝，后是处决了太尉李固（可见，太尉虽然位列三公，但是并没有什么实际权力），再是与宦官曹腾合谋扶植以昏庸无能著称的汉桓帝登基。梁家的宅子俨然成了“第二尚书台”，朝中要职皆是梁家之爪牙。梁冀在洛阳周围大肆兼并土地、搜刮民脂民膏。当然，梁冀的两个妹妹——皇太后和皇后死后，这个祸国乱政的权臣便得到了应有的下场——从梁家宅院里抄没的财产相当于东汉王朝约半年的财政收入！朝政之黑暗由此可见一斑！
权臣梁冀
汉桓帝诛灭梁氏一族，靠的是宦官的支持。因而宦官单超、左悺、徐璜、具瑗、唐衡位列侯爵之位。为首的单超更是位列车骑将军，位等三公。上至朝中大臣，下至普通百姓，无不畏惧与“五侯”之淫威——順之者“光宠三族”，逆之者“参夷五宗”。单超死后，“四侯”的专横有增无减，“虐遍天下、民不堪命”。老百姓称之曰“左回天、具独坐、徐卧虎、唐两堕”。大汉帝国的首都变成了惨绝人寰的重灾区。
汉桓帝死后，窦太后临朝称制，她的哥哥、大将军窦武辅政，拥立刘宏（汉灵帝）即位。窦武试图与陈蕃等官僚和太学生结成政治同盟，剪除宦官势力，但这一行动并没有得到窦太后的支持。机密泄露后，以曹节为首的宦官集团发动政变，窦武被迫自杀，窦太后被幽禁致死，陈蕃被处决（即历史上著名的“党锢之祸”）。随后，以张让、赵忠等“十常侍”为首的宦官集团开始独揽大权，汉灵帝称“张常侍（张让）是我公、赵常侍（赵忠）是我母”。无怪乎诸葛孔明在《前出师表》里哀叹：“亲贤臣，远小人，此先汉所以兴隆也；亲小人，远贤臣，此后汉所以倾颓也。先帝在时，每与臣论此事，未尝不叹息、痛恨于桓、灵也！”
中央的权力如此之腐朽，那么，地方上是个什么情况呢？
前文提到，汉武帝在地方上设置刺史以监察地方官吏，并以察举、征、辟选拔人才。在后来的历史中，刺史的权力不断扩大。诚然，这一制度在当时解决了地方割据的问题。但是，这一官僚体制的设置意味着皇帝权力的不断加强，以及中央集权趋势的日益明显。这必然使得这些机构形成尾大不掉的状况。由刺史演变而来的州牧在东汉后期成为了地方事实上的最高军政长官。“州牧者，牧民官也。”统治者把人民看作畜生，人民活不下去了就只能揭竿而起。黄巾起义就是在这样的背景下爆发的，进而出现了“乱世英雄起四方、有枪就是草头王”的军阀割据的局面。就选官制度来说，察举制的特点是“以官举士”，既然是官员向朝廷举荐人才，那么举荐上去的必然是和官员关系密切的人。反过来，这些被举荐上位的新官也必然会举荐和老贵人关系密切的人，久而久之就形成了世家大族（或者叫“门阀”）垄断官职的局面（袁绍的家族“四世三公”便是这么来的）。至于这些被举荐上去的人到底有没有真才实学、到底是不是道德高尚，这个就不重要了。“举茂才、不知书，举孝廉、父别居”的事情比比皆是，“寒素清白浊如泥、高第良将怯如鸡”更是司空见惯。
第四部分 他山之石可以攻玉——罗马的兴衰
现在，让我们把视野跳出中国历史的框架，看看与两汉处于同一时期的西方世界的情况——此时，环地中海地区已经崛起了一个地跨欧、亚、非三大洲的大帝国——罗马。在此，我们简单的罗列一下古罗马的政治制度之中有代表性的几点，及其相比于古中国的独特之处，进而得到一些有益的思考和启发。
汉朝与罗马疆域示意图
早在罗马共和国时期，罗马对地方的统治便采用了“行省”（Provinciae）这一形式，由总督（Praeses）担任掌握军事、民政、司法全权的最高长官。罗马的兴起伴随着连续不断的兼并战争。每当罗马军团征服一个地区，在这一地区筹建行省便被元老院提上了议事日程。元老院决定在这一地区筹建新的行省之后，便指派一个十人委员会与征服该地区的军事统帅负责具体执行，并制定这一地区的具体法规。总督之下则设立主管财政、军需供应的财务官和可代行总督部分职权的一位或若干位副将，以及一些副官。行省之下的地区则分为“自由城市”和“纳税城市”，前者拥有全部或部分自治权。后者虽然被置于行省的统治之下，但仍然保留有自治机构和部分的内政自主权。行省对所辖地区的课税方式则基本沿袭旧制。罗马在进入帝国时期以后，行省的地位得到进一步的提高。
罗马帝国极盛时期的疆域
公元前27年，由屋大维缔造的罗马帝国正式建立。事实上，“罗马帝国”只是习惯上的俗称，这个政权的正式名称叫做“元老院与罗马人民”（拉丁语：Senātus Populusque Rōmānus，缩写SPQR）。也就是说，皇帝作为罗马帝国的最高统治者，其权力并不是无限大。注意，“皇帝”只是一般意义上的俗称，罗马最高统治者的正式头衔叫做“第一公民”。虽然屋大维兼任首席元老、大祭司长和执政官，拥有“奥古斯都”、“祖国之父”等头衔，并依靠军队和帝国收支总账、元首金库、特别法庭等官僚机构实施统治。但是，皇帝的权力在中央仍然受到元老院的束缚（部分行省不隶属于皇帝而隶属于元老院），在地方上则受到自治的市政官集团的牵制。这就意味着政权运作的过程中有足够的弹性和容忍错误的空间。同时，若干个同时存在的权力中心存在着彼此制约和制衡的关系意味着统治阶级内部的矛盾在很大程度上不至于演变成“白刀子进红刀子出”的内战。可以说，罗马帝国早期还保留着许多共和国时代的遗产，这也是帝国前期出现了经济文化水平持续发展、政局基本稳定的重要原因。事实上，罗马从共和国到帝国，是一次文明演进过程中的严重倒退。这一问题由于过于复杂，在此文中恕不展开论述。
罗马帝国的建立者屋大维
罗马旗帜
罗马帝国的历史就是中央集权不断强化的历史，伴随着隶属于皇帝的官僚制度不断强化和皇帝的控制欲望的不断升级，元老院的权力不断被剥夺，其矛盾缓冲区和润滑剂的作用不断消失，对于皇权的牵制作用也不断被削弱。进而带来的是接踵而至的内战。而每一次内战之后，君主专制的程度又进一步加强（这故事听着熟悉吧？），因而陷入了恶性循环之中不可自拔。至戴克里先（284-305）时期，罗马帝国的君主专制统治达到了顶峰。戴克里先给自己封了一个头衔——“多米诺斯”（意为“主人”，真正意义上开创了罗马的君主制），在宫廷之中实行效法东方君主专制帝国的礼节。同时，中央集权统治也空前强化——行省的管辖范围不断缩小（47个行省被重新划分为100个行省），并受到听命于皇帝的12位行政区长官的控制；行省总督由文职官员担任，其军事权力被剥夺，由新设立的元帅（duces）担任军事长官。戴克里先还重新改组了军队——72个军团（约60万人）被分为边防军和内地军两种，并大量招募日耳曼人入伍。
戴克里先
为了应对此起彼伏的内忧外患，戴克里先开创性地发明了一种独特的统治模式——“四帝共治”。戴克里先与马克西米安并称为“奥古斯都”（皇帝），分治帝国的东部与西部，并各自任命一位“凯撒”（副皇帝）。这样，帝国由四个统治者管理，一时出现了“分而不裂”的局面。从中我们可以看出，罗马的君主制度并不是东方式的皇帝制度：从皇位继承上看，并不存在一种世袭罔替的情况；从权力上看，皇帝的权力并不是无限大，在不同时期内均受到各种不同势力的制约。因而，罗马避免了绝对权力的出现，或多或少了保留了共和制度的遗产。这成为罗马能够延续很长时间的关键。
罗马文明的象征——斗兽场
总结
汉武帝是中国历史上影响深远的一位皇帝，他的诸多施政理念对中国后来的历史产生了深远的影响。中华帝国的君主专制和中央集权制度，及其配套的官僚体系在汉武帝时期得到了自秦始皇之后的又一次大规模的强化。但是，这一套看似精密的系统在运转的过程中却暗藏着十分严重的隐患——整个国家的命运全都取决于皇帝一个人的施政，而当皇帝“不作为”时，暗藏的隐患便开始暴露出来——日益庞大的官僚机构的腐败程度也与日俱增，而本质上作为专制帝王耳目和爪牙的监察机构实际上形同虚设。事实上，罗马帝国的衰亡与其中央集权的不断强化有着密切的关系。出于篇幅限制，本文在此不做展开。总而言之，良好的制度建设才是保障国家繁荣稳定与长治久安的关键。
良好的制度建设才是保障国家繁荣稳定与长治久安的关键
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