作者 / 文元
No.97／第十章／4
第十章 皖系军阀干将徐树铮与北洋政府之西北筹边
第四节 北洋政府对蒙政策意在维持自治，外交部对《西北筹边办法大纲》持不同意见
自1915年6月中俄蒙三方签订恰克图协约、外蒙实行自治以来，北洋政府对蒙政策总体上遵循这一协约，致力维持外蒙自治局面，即使是在1919年初，面对俄国发生革命、沙俄势力在蒙衰退、中日达成共同防敌军事协议、日本利用外部势力煽动外蒙独立，以及中蒙关系逐渐增进等各种新情况，北洋政府对于外蒙自治仍偏重于维持现状，只是考虑在维持自治的前提下，逐步挽回对蒙权益。
1919年1月5日北洋政府外部电示陈毅：“政府为维系蒙情起见，决不轻易更动外蒙自治制度，但愿取消《俄蒙协约》，以便促进外蒙文化（即文明教化）。查近年以来，《俄蒙协约》中如限制驻兵、设官二事事实上业经破坏。但协约固在，终为蒙事莫大之障碍。然蒙情多疑，进行又不宜过骤。本部意见，拟请执事相机与外蒙另订条款，俾得以新约废除旧约。将来承认俄新政府时，即以此为交换条件之一。新约大意，以《俄蒙商务专条》内俄国所得之利益，转移于我为基础。此外要点有二：驻兵不加限制，以免碍我领土国防之计划，亦即所以保全外蒙之安宁；王公对于政府从前固有之礼节，如册封、年班等事，果能完全规复固妙，否则一部份之挽回，亦足以促进中蒙关系。总之，以排除俄力，固结蒙心为要素。至应如何进行之处，端赖执事察酌情形，竭力筹划，勿失时机”。
1919年3月，国务院也指示陈毅：宜求经营实事，不务取消自治虚名，所提条件，总以扩张国权，巩固外蒙自治，适合蒙人心理为主。外交部据此又作进一步阐释：“我国此时经营外蒙，只可设法代取俄人势力，以为将来扩充权力张本（依据），未可操之过蹙，有损蒙人权利，致怀携贰，于我进行上发生障碍。况我许蒙古自治，为时已久，一旦欲以兵力规取其地，破其自治，深恐蒙人必不甘心。发生反抗，自在意中。万一更因兵力不支，外借强援，以图抵抗，则垂涎外蒙者，固不仅俄国一国。设复有强有力者，阳假维持之名，阴行侵略之策。而蒙局前途，益将不可收拾”。
综上，北洋政府1919年初的对蒙政策意在维持自治，反对改变外蒙现状，尤其反对以武力解决外蒙问题，认为如果操之过急，就会激起蒙方反抗，招致外部势力（指日本）趁机介入。但北洋政府又指示陈毅，在维持外蒙自治的前提下，尽力与外蒙自治官府另定新约，用以废除《俄蒙协约》，实现中央在蒙驻军不受限制，等等。显然，这是自相矛盾的。《俄蒙协约》是确立外蒙自立的基础性文件；在某一地区驻军不受限制，是一个国家中央政府对该地区拥有主权的集中体现。清朝中央政府对外蒙拥有主权，而自进入民国以来，中央政府对外蒙仅具有所谓“宗主权”的虚名，原有权益丧失殆尽。所以，在维持外蒙撤治的前提下，却想要废除外蒙自立的基础性文件，在丧失对蒙主权的情况下，却要实现在蒙驻军不受限制，岂不自相矛盾？而且以后的历史进程也表明该政策是行不通的。
当《西北筹边办法大纲》交北洋政府外交部签注时，外交部根据国际形势，并籍口当时流行的“民族自治”之说，提出不同意见，认为外蒙自治不可轻议变更。尤其是在俄国发生内乱、外蒙当局对中央表现出亲赖之意的情况下，我方正应一意怀柔，使中蒙关系日益亲密，只有如此，外蒙土地和人民或许还有可能仍为中国所有。若轻意破坏已成之局，急功近利，这不仅会动摇蒙人内向诚意，而且也会招致列强干涉，使得数年之功，毁于一旦。总之，外交部主张保持外蒙自治现状。
自《西北筹边办法大纲》提出后的两个月内，北洋政府议而未决。直到“五四”运动爆发，国内反皖呼声高涨，皖系军阀欲借西北筹边挽回声誉，加之新任大总统徐世昌出于个人政治目的，北洋政府才于当年6月予以通过。而北洋政府维持外蒙自治的政策，直至当年8月由于外蒙内部自行提出“取消自治”后，才发生根本转变。
（未完待续）
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