论听证制度

       文  周小玲

       听证，是指在国家权力机关指定人员的主持下，由有关各方利害关系人参加的，进行公开辩论、广泛听取意见的活动。

       听证制度发源于西方资本主义国家，最早可以追溯到英国普通法中的“自然公正”原则①。从听证制度产生的缘由来看，可以说是发生在司法行政领域，开始是行政行为的相对人在行政主体作出影响其合法权益的决定时，行政行为的相对人有权利要求得到行政机关自然公正的处理。美国在1946年的《联邦行政程序法》中进一步深化了这种原则，发展为美国的“正当法律程序”的形式。在大陆法国家，尤其是德国行政法所确立的行政合法性原则，为听证制度的建立奠定了一定的法理基础，从而使行政听证制度在许多国家建立起来。

       ①章剑生：《行政程序法学原理》，中国政法大学出版社1994年版，第121页。

       一、听证制度的效能

       听证制度的目的是为了发挥其一系列的效能。笔者认为，根据听证制度在立法、行政及司法领域的运用，其效能可概括为如下几个方面：

       (一)收集信息

       从信息学的角度讲，国家各权力机关行使国家立法、行政、司法权都必须以广泛信息为基础。信息是决策者的依据，信息的质和量影响或决定着立法决策、行政行为及司法程序的质和量。国家机关应该广泛地、多渠道地搜集不同的信息，从中加以辨别与筛选。实行听证，无疑给国家的管理者开通了一条广泛搜集信息的渠道。

       (二)实现直接民主、体现民意

       民主的本质就是由人民当家做主，凡属人民自己的事，由人民自己决定。“就民主制的严格意义上而言，真正的民主制从来不曾有过，而且永远也不会有。我们不能想象人民无休止地开大会来讨论公共事务，并且我们也很容易看出，人民若是因此而建立起来各种机构，就不会不引起行政形式的转变。”①因而现代社会实现直接民主制是不可能的，代议制民主有其存在的合理性。在利益多元化的现代社会，仅仅依靠民选的立法代表(况且代表是由多层间接选举产生)已经越来越难以充分反映公众的不同利益要求，必须建立一种能够准确反映公众意愿和要求的制度。而代议制民主与公众直接参与相结合，以公众的直接参与弥补立法代表在反映民意方面不够充分的不足和缺陷，是现代社会唯一切实可行的办法，于是立法听证制度应运而生。立法听证制度弥补了民主选举制度的不足等缺陷，拓展了民主的广度，推进民主向纵深方向发展。

       ①[法]卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1980年版，第88页。

       (三)体现公正、公平与效率

       “只有公正的程序，才具有产生公正结果的能力。”①公正的程序能够合理、快速解决纠纷，而不公正的程序则更容易导致不公正的结果。在行政处罚中，如果使接受处罚这样“一个本就处于不利地位的行政相对人还受到不公正的待遇，那就是更大的不正义”②。听证程序为利害关系人提供了事前说明理由的可能，使原本处于不利地位的行政相对人提出反对意见，有利于防止行政主体滥用权力、损害相对人利益、专横恣意、行政腐败等违法现象的产生。

       公平与效率是相对的，权利和义务的具体设立应以效率为优先价值。“罗尔斯说：‘无论效率多高，如果它缺少公平，我们不能认为它就比效率低但比较公正的社会更理想。’”③而听证程序正是二者的统一。效率应以公正为前提，即效率应服从公正性，在公正条件下进行的活动才能保证效率。在听证程序中，相对方与行政主体处于平等的地位，拥有与其同等的权利与之抗衡，双方通过相互的辩论提出对自己不利行为的意见和理由，这会比在进入行政诉讼程序后解决减少不必要的金钱和精力的消耗，降低诉讼成本，提高行政效率。

       ①沈宗灵主编：《法理学》，高等教育出版社，1994年版，第49页。

       ②沈宗灵主编：《法理学》，高等教育出版社，1994年版，第49页。

       ③张文显主编：《法理学》，法律出版社，1994年版，第16页。

       (四)促进良法

       建设社会主义法治国家是我国宪法所确立的奋斗目标。实现法治的前提与基础是良法、善法的存在。何谓良法、善法？“善法是经正当程序制定的，必须反映广大人民的意志并体现客观规律，善法需要通过理性来公平地分配各种利益”①，也就是说良法至少要求其反映民意、体现客观规律、具有合理性和可行性。

       听证制度无疑是促进良法的一种选择。通过听证制度，国家的立法、行政、司法机关能够听取政府官员、专家学者、当事人、利害关系人以及其他人员的意见，使国家立法充分反映民意，从而使国家的行政职能及司法职能得到充分发挥。

       随着经济以及科技的发展，有时对立法的专业性、技术性的要求很强，有时其所涉及的问题很复杂，因此要邀请各方面的人士特别是专家学者参与立法，对法案的必要性和可行性进行充分的论证和研究，从而提出咨询意见或者论证结论和意见。

       (五)协调社会利益

       听证能够协调各种社会利益关系。在国家机关的活动中，立法是分配和合理配置权利和义务的一种国家活动，行政及司法则是管理、监督以及保障各种权利及义务实现的国家活动。从其体现的社会关系来说，立法实质上是各种利益关系的分配、界定和协调。“为了给予不同利益和力量以制度性的表白途径，即使利益冲突能达成某种程度的共识，现代民主国家均设立听证制度，以公共和理性的沟通途径来化解冲突，尤其赋予利害关系人参与表示意见之机会，使人民能直接参与决策机制，实现人民直接民主。”所以，实行听证能够延缓国家机关过快作出决议，并使决议能够经过充分的审查及广泛讨论，逐步协调各种不同的政治立场和各种不同主体的利益关系，使国家机关作出的决议为大多数人接受，从而为各个社会利益主体权利和义务的实施与实现创造条件。

       ①孙笑侠：《法治、合理性及其实现》，载《法治与社会发展》1997年第1期。

       二、听证制度的种类

       听证制度按其所采取的方式和效力的不同可分为非正式听证和审判型的正式听证两种。其中非正式听证被广泛应用，而正式听证只在法律特别规定时才被运用。

       (一)非正式听证

       1.非正式听证的定义

       非正式听证是指国家机关在制定法律或作出决定时，只给予当事人陈述意见的机会，而不给予其质证和辩论的权利。

       2.非正式听证的方式

       非正式听证一般没有法定的程序，以国家立法机关在立法过程中举行的听证为多见。非正式听证一般所采取的方式是：国家机关在制定法律、法规及规章等规范性法律文件之前，先要将其所要制定的法律草案或其主要内容予以通告公布，供公众了解和评论，公众可以通过书面或口头方式提供意见，也可以通过非正式的磋商、会谈等方式表达自己的意见，国家机关在通过以上方式获取公众意见并在充分考虑的基础上制定法律、法规及规章等规范性法律文件。

       3.非正式听证的效力

       非正式听证只需给予当事人及其他利害关系人口头或书面陈述的机会，听证记录供国家机关参考，国家机关无须基于听证记录作出决定。

       (二)正式听证

       1.正式听证的定义

       正式听证更类似于司法审判制度，是指听证时当事人不仅拥有陈述意见的机会，而且享有质证和辩论的权利，国家机关的决议或决定必须根据正式听证记录作出。

       2.正式听证的方式

       正式听证通过法律形式对听证的程序作出具体规定，整个听证程序的启动、展开及结束应严格按照法律的规定，否则国家机关依照听证结果作出的决定不产生法律效力。一个完整的听证程序主要由以下几个部分组成：(1)听证会的准备。包括提出听证方案，选定听证议题，确定听证主持人、陈述人、记录人，准备听证材料等。(2)听证会的召开。包括宣读听证纪律、注意事项，听证陈述人陈述意见，进行辩论等。(3)听证会意见的处理。包括整理听证记录，提出听证报告等。

       三、听证制度在我国法律实践中的应用与完善

       (一)行政听证

       所谓行政听证制度，简单地说，就是指行政机关在行使行政权作出影响行政相对一方当事人的权利和义务的决定前，就有关事实问题和法律问题听取利害关系人意见的程序性法律制度。

       1.行政听证制度的适用范围不断扩大

       行政听证作为行政民主化的一个重要标志，作为一项法律制度，在国外已有几十年的历史了，一些法制比较健全的国家都已经普遍适用了听证程序。1996年10月1日开始实施的《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。”但该法对听证制度适用范围的规定过于狭窄。从行政听证程序制度的历史发展和基本原理看，几乎所有采用听证程序的国家均未将该程序局限于行政处罚领域，更不可能将其局限于某几种行政处罚。从保护公民法人合法权益角度看，除行政处罚外，还有很多行政行为有可能造成相对人的损害，如果将听证程序的适用范围仅限于严厉的行政处罚是很不恰当的。因此，“扩大听证程序适用范围”成为近年来我国行政程序法发展的一个明显趋势。

       2.行政听证的程序不断规范化

       1996年的《中华人民共和国行政处罚法》仅以一条篇幅对听证的程序作了简单的程序性规定；1998年5月1日实施的《中华人民共和国价格法》对听证的程序未作任何规定；2002年11月22日颁布施行的《政府价格决策听证办法》则以部门规章的形式对价格听证的程序作了全面、详尽的规定，内容涉及举行听证的组织、听证的申请及受理、听证会的主持人、听证会的具体程序等。该规定弥补了《价格法》的程序性缺陷，也使我国的价格听证制度更为公开、公正，这对听证制度在我国的完善无疑有着重要意义。

       (二)立法听证

       立法听证是指立法主体在立法过程中应当听取相关组织和个人的意见，并将这种意见作为立法决策的依据或参考，使立法决策合乎民主和尽可能达到科学。它是立法程序的重要步骤和方式，是立法民主化、透明化的重要标志。

       我国相继在《行政处罚法》和《价格法》当中规定了行政处罚和价格决策听证制度。全国人民代表大会于2000年3月15日通过的《立法法》明确规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种方式。”目前，广东、上海、河北、重庆、深圳等地的人民代表大会已在地方立法中对立法听证进行了有益的尝试。立法听证的施行，有利于立法机关了解实际情况，提高立法质量，有利于相关利益主体反映自己心声、表达立法意愿，有利于民众直接参与国家生活、社会生活的管理，推进中国民主的发展。

       (三)司法听证

       听证在我国首先被运用于具体行政处理和行政处罚行为中，在总结行政听证实践经验的基础上，目前，听证也被广泛运用于申诉案件的复查、执行异议的审查等司法领域。

       1.再审程序中的听证

       近年来，人民法院为改革过去对当事人申请再审、申诉的审查采用封闭的书面的传统做法，而实行直接的公开的方式，面对面地聆听再审申请人、申诉人提出的申请再审、申诉理由，对原裁判认定事实、证据和裁判结果提出异议的依据，审核其提供的新证据，并允许通知前来参加听证的对方当事人提出辩驳、反证或承认申诉人的申诉理由，从而确定原生效裁判是否有错误，当事人的再审申请、申诉是否符合法定应当再审的情形，生效的调解书是否符合法定的再审条件，进而决定是否提起再审，还是驳回申请、申诉。听证制度的实施，让申诉人有机会面对被申诉人陈述心中的冤屈，化解了申诉人对法院的矛盾。另外，审查制度形式的公开，更利于当事人相信法院判决的公正性，便于法院做服判息诉工作。

       2.执行听证

       所谓执行听证制度，是指在执行程序中，任何一个重大事项的决定和强制措施的采取，都应召集各方当事人和利害关系人到场，就请求实现的权利、请求国家强制权的保护与免除，以及认为国家强制权已侵犯其合法权利而提出执行异议等事项，进行公开举证与质证的司法活动。目前，我国的执行法律规范中没有执行听证制度的内容规定，但各级法院都在以不同的形式就听证程序进行实践与尝试。

       执行工作采取听证会的形式，改变了以往法官在执行中包揽一切、“申请人一张纸，执行员跑断腿”的被动状态，使当事人和执行法官的活动变成一种在一定程序下比较规范的活动。它是一种新型的执行方式。它符合公开、公正、公平的诉讼要求，同时又对审判程序和执行程序作出了科学的界定，有利于执行职能的充分发挥。执行听证制度也增强了执行工作的“透明度”，有利于树立法院的良好形象。通过执行听证，执行法官在法庭上得到锻炼，强化了执行法官的法律理论水平，有利于建立一支高素质的执行法官队伍。

       通过对听证启动的严格控制，通过加强听证程序的具体化、规范化以及听证调查内容的明确化，才能保证申诉、执行案件的公开、公正性，保证诉讼资源的高效利用，保证各方当事人诉讼权利的充分行使，从而确保听证制度在司法程序中发挥其制度性作用。

       听证制度作为一种民主制度，它的出现及效果是同一定的历史环境相连的。在这种历史环境中，经济的、政治的、法治的环境与听证制度的出现和效果，有着极为重要和深刻的联系。但听证制度在实践中究竟能够产生怎样的价值，从根本上说，还取决于中国经济、政治、法治的全局性的状况，我们应充分关注现实环境对听证制度的需求程度。目前，我国法制建设还不完善，公民法制意识还比较淡薄，我们应加强普法教育和宣传工作，使听证制度被大众所知，使公民真正了解听证程序，并充分了解作为相对人应享有的权利，以切实维护自己的合法权益。随着我国政治经济体制改革的不断深入和民主化的加强，听证制度在我国法律实践中必将得到进一步完善和发展。

       参考文献：马怀德：《论听证程序的适用范围》，载《中外法学》1998年第2期。杨海坤：《关于听证制度若干问题的探讨》，载《江苏社会科学》1998年第1期。王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版。沈宗灵：《美国法律概论》，北京大学出版社1997年版。丁煌：《论行政听证制度的民主底蕴》，载《武汉大学学报》2001年第1期。应松年：《中国走向行政法治》，中国方正出版社1998年版。(作者系北京市大成律师事务所上海分所律师)