文 浦建兴
海上治安管理与行政执法，是世界各沿海国家都视为极其重要的国家行政管理不可或缺的内容。在国家的领海范围内维护治安与各项经济活动秩序，也是一个国家主权的体现。
从世界范围来看，沿海各国都有自己的海上治安与行政执法机构。中国有公安海警部队，美国、加拿大有海岸警卫队(U.S Coast Guard，Canadian Coast Guard)，日本有海上保安厅，这些机构虽然在机构类别、名称以及职责范围大小上有一定的区别，但其基本职能都是为了维持本国沿海和海上的治安与行政执法。
本文试图通过分析中国与美国海上治安行政执法力量和行政执法方式，来比较一下各自的特点与可借鉴之处。
一、中国海警和美国的海岸警卫队都是国家海上治安与行政管理的职能机构，因此有许多相似之处
(一)中国海警和美国的海岸警卫队都是带有军事、武装性质的国家行政管理力量
中国的海警是公安机关维护国家海洋权益和海上治安秩序的执法力量，是公安边防部队重要的组成部分，属于中国人民武装警察序列①。它既是公安行政机关，又是武装警察部队，属于国家的武装力量。
美国海岸警卫队是一支军事化的承担多项职能的海上执法机构，同时也是美国五大武装力量之一。美国海岸警卫队作为联邦政府的海上警察和武装力量，平时处于待命状态，一旦发生与美国有关的战事，它随时准备作为海军部队参加行动。
(二)中国海警和美国的海岸警卫队都按全国统一的法律规范进行执法管理
中国海警是公安边防的海上治安秩序的执法力量，因此，公安机关在公安行政管理中和办理刑事案件时适用的法律法规，基本上都适用于海警海上治安管理和办理刑事案件。相关的法律法规有《中华人民共和国治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》、《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》、《公安机关办理刑事案件程序规定》、《公安边防部门缉私工作规定》等。在办理涉外案、事件以及对在我国领海内涉嫌违反我国法律的境外船舶和境外人员实施检查、处理时，还可适用《联合国海洋法公约》、《中华人民共和国领海及毗连区法》、《中华人民共和国公民出境入境管理法》、《中华人民共和国外国人入境出境管理法》等法律法规的有关规定②。
①许甘露主编：《边防与出入境管理》，群众出版社1999年版，第112页。
②高文英主编：《涉外警务执法须知》，群众出版社2003年版，第323－386页。
美国海岸警卫队是美国联邦政府的海上警察机构，执行或者辅助执行所有适用其执法范围的联邦法律。海岸警卫队执行的法律大致分为两大类：
1.有关海上航行和海上商业运输的法律。海岸警卫队是这些法律主要的、直接的执法者。
2.有关海关和税务、移民、检疫、渔业渔场保护的法律，以及其他联邦机构所管辖的事务的相关法律。为实现有效的执法，这些法律要求海岸警卫队的执法权威和海上设施装备的介入。
与汽船管理有关的《汽船条例》和与娱乐航船有关的《联邦航船条例》的执行，完全属于海岸警卫队的执法职能。为了配合这些法律的执行，海岸警卫队还实施有关娱乐航船安全的教育计划，由海岸警卫队后备辅助队(theCoastGuardAuxiliary)提供娱乐航船驾驶操作的课程。海岸警卫队还参与其他执法机构的执法，它有权执行《防止石油污染法》、《海豹毛皮法》、渔业条例与法律以及其他法规。海岸警卫队有很广泛的海上综合执法职能。
(三)中国海警和美国的海岸警卫队都实行垂直领导的体制
公安部边防管理局是全国海警的领导机关，组织、领导全国各地海警部队建设；全面负责全国海上治安管理工作；组织指挥各地海警之间海上跨辖区行动的协同工作；协调与军队以及海上交通、海关、渔政等海上管理部门的联系；遵照上级指示及有关国际条约，同有关国家和地区的警方进行警务合作。各省、自治区、直辖市的边防局负责所属海警支队的日常勤务和行政执法工作①。
美国海岸警卫队是一支全国统一管理的行政执法和武装力量，归美国交通部管理，“9·11”事件后，从属于国土安全部管辖。战时或按总统命令参加战事时，美国海岸警卫队就归海军部管辖。
(四)在海上治安行政执法工作人员分层招募和培训教育上，两国也有相似之处
中国海警和美国的海岸警卫队工作人员都是按军事人员的要求进行招募、培训教育的。位于河北省廊坊市的中国人民武装警察部队学院，为公安部直属的现役制高等院校，设有四年制大学本科的边防管理专业，培养了包括海上治安行政执法工作的边防管理的中高级技术专业人才和指挥人才。另外还有公安海警高等专科学校，也是公安部直属的现役制高等院校，由公安部边防管理局负责日常工作的领导与管理，主要任务是为公安海警边防部队培养指挥、管理和专业技术专门人才和初级指挥人员。
美国海岸警卫队的大部分的现役军官是其专业学院美国海岸警卫队学院(United States Coast Guard Academy)的毕业生。此外，海岸警卫队还有一个准尉军官教导团(warrant officer corps)。其他人员则来自于坐落在弗吉尼亚州约克敦的海岸警卫队预备军官学校(Coast Guard Officer Candidate School)。海岸警卫队学院还提供函授课程，帮助工作人员通过函授学习提高业务能力。
①许甘露主编：《边防与出入境管理》，群众出版社1999年版，第115－116页。
中国海警的管理和专业技术人才为现役警官，主要来自武装警察部队学院和公安海警高等专科学校。近年来，边防部队开始录用地方普通高校的优秀毕业生，经各地边防教导大队的短期培训后，作为警官分配到相应的岗位上。在海警部队的现役士兵可以经过选拔考试进入上述两所院校学习，毕业后提拔为指挥人员。海警部队的其他工作人员为现役士兵，通过全国统一的征兵体制，每年征召补充到海警部队。
美国海岸警卫队遴选管理和专业工作人员的途径与中国海警基本相同。每年，海岸警卫队直接招收一些商船工作人员，任命其为军官。经筛选的一般在编现役人员、由一般公民被列为预备役的人员、已是预备役的人员，都可以进入美国海岸警卫队学院学习。毕业后，他们都作为军官安排到实际岗位上。如果是现役的，先担任临时任职军官；后备役人员，先担任后备役的职务。最终，他们都有机会成为现役任职军官。在美国各大城市都设有海岸警卫队征兵办公室，也可以从位于华盛顿的司令部直接得到征召信息。录用人员先被送往某个训练站作基本训练，然后再去最初任职训练站受训。在职训后，如岗位特殊，还要接受更高一级的训练。其他人员一般在训练中心结束培训课程。在海岸警卫队工作，通常要在海上或是在救生船站工作多年①。
①TheU.S.Coast Guard(1999)，Walter C Capron，Butterworths Publisher，p..120－121.
二、由于两国的政治体制、发展渊源的不同，美国海岸警卫队与我国的海警在产生、职能、执法范围等方面，有诸多区别
(一)美国海岸警卫队与我国的海警起源不同
我国公安边防海警是建国初期组建的。最初分散在沿海边防部队之中，并未形成一支统一的海警部队。20世纪70年代，随着改革开放和沿海边防管理形势的需要，海警队伍逐步发展壮大。为了适应港澳地区和北部湾海上边防斗争形势的需要，广东、广西两省、区分别于1973年初和1979年组建了现役体制的海上公安巡逻大队。这可以说是中国最早的海警队伍。
1979年12月，国务院、中央军委批转公安部《关于改革边防保卫体制中几个问题的请示报告》，公安部设边防保卫总局(军级)，省、市、自治区公安厅、局设边防保卫局(师级)，从此包括海警在内的人民边防武装警察队伍正式建立了起来①。
20世纪80年代初，东南沿海地区走私、偷渡活动猖獗，为确保海上长治久安，1982年，中共中央、国务院、中央军委决定将当时担任海上缉私任务的16艘海军护卫舰移交给公安部，组建了福建、浙江海上公安巡逻大队。1985年又组建了海南海警支队。
进入20世纪90年代，东南沿海地区走私、偷渡等犯罪活动再度抬头，海上治安形势日趋恶化，并有向全国蔓延的趋势。为维护海上治安秩序，经国务院批准，从1992年到1997年中国沿海其余各省先后都组建了海警支队，并对原有的海警力量进行扩编。中国海警从无到有，不断发展，形成了布局合理、重点突出的局面。随着沿海地区治安形势的发展，我国海警在海上治安和行政执法方面将发挥越来越重要的作用。
①中国人民公安史稿编写小组：《中国人民公安史稿》，警官教育出版社1997年版，第414页。
我国的海警作为人民边防武装警察队伍的组成部分，从1973年初和1979年组建现役体制的海上公安巡逻大队算起也只有约30的发展，是一支年轻的执法力量。
美国海岸警卫队的前身，是财政部的缉私队。美国第一届国会，为了筹措行政办公经费，建立了关税。为了确保关税的征收，美国财政部组建了海上缉私队(Revenue－Marine)。在第一任财政部长汉弥尔顿的坚持下，工作人员都被授予军队军衔。在以后与法国的战争、与英国的1812年战争，以及在南北战争、美西战争中，海上缉私队都与海军协同作战，发挥了很大的作用。20世纪初，其更名为海上缉私艇队(the Revenue Cutter Service)。
根据1915年1月30日的美国国会法案，海上缉私艇队与同属财政部的海上救难局(the Lifesaving Service)合并，正式组建成海岸警卫队。这个新的机构成为美国军事力量的一个组成部分，并仍由财政部领导。随着海岸警卫队职能的扩大，以后又划归美国交通部管理。现在归国土安全部管辖。
因此，从渊源上看，美国海岸警卫队成立于美国建国之初，有两百多年的历史。而正式组建的海岸警卫队到今天也有90年的历史了。
(二)中国海警与美国的海岸警卫队在职责范围方面不尽相同
中国海警属武装警察序列，带有军事性质，但是其职能范围不像海岸警卫队那样广泛。中国海警部队的主要任务是：打击海上违法犯罪；防范打击境外敌对势力、敌对分子和黑社会组织从海上对我国的渗透破坏活动；实施海上治安管理；保护沿海人民生命财产安全；维护国家领海主权和海洋利益。
美国的海岸警卫队与其他国家中的海上执法力量相比较是很独特的，它具有武装军事性质突出、所担负的行政管理职能广泛这两大特点。美国海岸警卫队在发展过程中，其职能不断扩大。在和平时期，它是一个海上综合执法和海事管理机构；在战时，它是军队的组成部分。
第一次世界大战中，美国一参战，海岸警卫队就划归海军，对往来于美国和英国之间的商船进行护航。根据1917年的《反间谍法案》，海岸警卫队对主要港口的爆炸物品和军火的装运进行监督，从此开始了它行使港口安全监督的职能。
第一次世界大战后，海岸警卫队恢复了和平时期的职能，担任包括国际流冰巡逻队的任务。战后不久，它又担当起对违禁行为进行执法的任务，并行使反走私法的职能。这一时期，海岸警卫队的军官和队员扩充了一倍，达一万多人，并划拨到了许多新的船艇。原海军的25艘驱逐舰也划归海岸警卫队。1939年7月1日，根据行政命令，灯塔管理局由商务部划归海岸警卫队管理。
第二次世界大战爆发，美国参战不久，海岸警卫队又转入海军。二战期间，海岸警卫队的所有大型快艇都从事护航工作。队员也被抽调到海军舰只上，对运输舰以及驱逐舰进行护航，上登陆艇工作。
为了加强海上船舶安全与航行安全的管理，美国于1942年把商务部的海上监督和航行管理局(the Bureau of Marine Inspection and Navigation)暂时归海岸警卫队管理，1946年正式划归海岸警卫队管理。
1956年，在美国总统的指示下，颁布了“国家搜寻和救难计划”(the National Search and Rescue Plan)，根据这个计划，海岸警卫队对美国海上区域所担负的职责再次被确认和重申。
在美国侵朝战争中，海岸警卫队为海军提供了航行、航空保障；在侵越战争中，辅助海军进行海岸巡逻，查禁枪支弹药以及其他军火进入越南南方。
海岸警卫队是一支军事力量，在和平时期和战时都有着许多重要职能。根据美国联邦法律规定，概括起来看，它的任务主要有五个方面。在美国管辖的公海和水域，目前海岸警卫队有这样一些职能：
1.为增进人身和财产安全，依法管理、制定颁布并执行法规，保障商船海上安全
早期轮船的许多灾难事故，导致国会通过有关的管理法，用以增进海上安全。制定调整海员与船主关系的法律也很有必要。海岸警卫队是这些法律的联邦执法机构。海岸警卫队担负的商船海上安全的职责包括：检查、管理船舶和设施；管理航海人员；对海上工程和技术是否达到安全标准进行监督；调查、评估海上伤亡事故。
2.开发、构建、保障或实施海上航行、海难救助和破冰工作
从协助航行安全来看，为了进一步确保海上安全，作为联邦机构的海岸警卫队，有以国家名义协助开发、构建、维护、实施海上航行的职能。这包括灯船、海岸灯光构造设施、灯塔、浮标，以及远距离无线电导航系统、无线电信标等电子航海辅助设施。
第二次世界大战中用于越洋飞行的气象观测船站和救生船站，战后被留作民用。根据国际协议，各参加国负责应当承担的部分，海岸警卫队负责归美国管理的这些设施。
1919年，泰坦尼克号与冰山相撞而沉没。海难发生后，在伦敦召开了第一届国际海上生命安全会议，成立了国际流冰巡逻队，负责在流冰对航行构成威胁的航道上巡逻。美国也承担了相应的义务，由海岸警卫队实施规定的义务。起初，完全用水面船艇进行巡逻，现在使用飞机来监视流冰。在流冰季节，流冰信息要发布告知到所有的相关运输船舶上。
从搜寻和救助工作来看，在执行搜寻和救助任务中，海岸警卫队要使用它的快船、飞机、救生船站。它也召集对救助遇难船舶或飞机来讲正处于有利位置的其他船舶和飞机前去营救。海岸警卫队备有一个输入电脑的程序，所有国籍的商业船舶都要自愿向它提供方位报告，这样，当海难呼救信号一被听到，它立刻就可以判定所有附近的船舶、飞机的位置和救生能力。
海岸警卫队还负责实施破冰工作。在20世纪30年代中期极为寒冷的冬天，海岸警卫队为美国的北方河流和港口提供破冰服务。1936年，美国以行政命令正式确认了这个习惯做法，指示海岸警卫队继续负责这一工作。第二次世界大战中，海岸警卫队还在北极破冰。1965年，美国财政部与国防部达成协议，海岸警卫队为军队承担起所有主要的破冰职能。
3.进行海洋航道调研
从1867年起，缉私船艇队开始记录白令海的水文观测数据。国际流冰巡逻队的船舶被指令要求搜集海洋航道数据。自1961年起，《海岸警卫队基本法》要求海岸警卫队进行海洋航道调研，几乎其所属的所有较大的快艇都这么做了。
4.武备处于待命状态，随时准备作为海军部队参加行动
21世纪，美国海岸警卫队又确定了新的五大工作目标：确保海上安全、保护自然资源、畅通航海交通、严密海上安保、增强美国国防。
(三)中国海警与美国的海岸警卫队各自的主管领导机构不同
中国海警部队从组建起就归中华人民共和国公安部边防管理局统一管理。
在美国，海岸警卫队从1790年建立到1967年，在和平阶段归财政部管理。1967年4月1日始，归新组建的交通部管理。“9·11”事件后，为加强反恐力量，确保美国的安全，美国政府根据2002年，“国土安全法案”(Homeland Security Act of 2002)组建了国土安全部，从此，海岸警卫队又划归国土安全部统一管辖。
(四)美国的海岸警卫队既是联邦政府的行政执法机构，又具有海军的机动作战能力
海岸警卫队被要求随时准备作为海军的一部分参加行动。海岸警卫队的所有快艇都装载了战时应携带的军械和设施，其组织、训练、通信与海军都是相一致的。在海军的监管下，主要船舶要进行阶段性的训练。一旦战争动员，海岸警卫队也有自己受过训练的后备部队。在和平时期，海岸警卫队归交通部管理，战时或按总统命令参战，它归海军部管理。在执行任务中，海岸警卫队动用快艇、小艇、飞机和海上救难船站。其军官和在编人员与海军有同样的军衔和等级。制服也与海军相同，只是带有海岸警卫队的识别符号。海岸警卫队的司令是美国海岸警卫队上将，由总统任命。
我国的海警，在规模和装备方面，基本上属于国家领海的治安行政执法力量。
(五)美国海岸警卫队除了拥有行使执法、管理的正规现役力量外，它还有后备役队和海岸警卫队团等后备役力量
美国海岸警卫队的工作人员编制有现役人员、预备役人员、文职人员、辅助机构人员等多种形式。
美国海岸警卫队后备役队(United States Coast Guard Reserve)建立于1939年6月。根据授权的法案，海岸警卫队建立了一个非军事性的、志愿的、自治的包括了人员与船舶的组织。这个组织的任务是在各种行动中支援海岸警卫队。这包括搜寻和救助行动。1941年2月19日，更名为海岸警卫队辅助队(Coast Guard Auxiliary)，参照海军预备预部队的模式，军事性质的海岸警卫队后备役队建立起来了。后备队成员很快被召入参加行动，许多人一直服务到第二次世界大战结束。
1942年11月23日，美国还建立了妇女后备役队，作为整个海岸警卫队后备队的一部分，用以缓解男性军官和在编人员执行海上任务造成的人员不足。妇女后备役队的名称为SPAR，表达了海岸警卫队的铭言：“时刻准备着！”
在第二次世界大战中，后备队帮助扩展了执行任务的范围，因为有战时志愿者持续不断地加入到后备队中来。像其他武装力量的预备役部队一样，海岸警卫队后备役队也包括了三部分：待机预备役(the Ready Reserve)、待用预备役(the Standby Reserve)、退伍预备役(the Retired Reserve)。海岸警卫队后备队由海岸警卫队的司令管辖，在各类行动中协助海岸警卫队。
后备队的成员必须是美国公民，最好是汽船、快艇的船主，或拥有飞机或无线电台。当人们加入后备队，提供了这些设施，那么这些设施及后备队员自己要听从海岸警卫队的安排使用。海岸警卫队的另一个辅助组织是海岸警卫队团(Coast Guard League)。这是一个非赢利性的组织，其工作在于促进海岸警卫队的利益。1944年，在海岸警卫队的赞助下，它开始运作，其成员是前海岸警卫队的队员，以及其他对海岸警卫队感兴趣的人员。
海岸警卫队完备的后备役力量组织体制节约了人力资源，是值得学习、借鉴的。
(作者系上海公安高等专科学校教师)
网友评论