文 吴斌
第十届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议表决通过的《治安管理处罚法》，已于2006年3月1日起开始实施，替换使用了近20年的《治安管理处罚条例》。该法在原《治安管理处罚条例》的基础上修改了一百余处，使该法与1996年颁布的《行政处罚法》形成承上启下的关系，解决了一些原来存在的法律适用的冲突问题。同时，该法宽严更适度，程序更严格，处罚更规范，为公安机关的具体执行创造了良好的条件。与《条例》比较，《治安管理处罚法》更注重尊重保护人权，符合宪法关于尊重和保障人权的原则，加强了对公权力的自我约束，体现了社会的民主化进程。
一、《治安管理处罚法》与其他相关法律衔接更加紧密
《治安管理处罚条例》实施以来，在维护社会秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益方面发挥了很积极的作用。但是，由于《条例》制定时间较长，与其他法律间存在真空地带，使公安机关在查处一些新出现的具有社会危害性的行为时“无法可依”。另一方面，随着近年来我国法制进程的发展，许多法律相继颁布或者修订，这些新修订法律在内容、形式、实体、程序等很多方面与《治安管理处罚条例》的规定存在不一致的地方，造成立法不统一、行为表述不一致、处罚设定不一致，给公安机关执法带来很大问题和困难。
(一)大幅增加了治安管理调整的内容
《治安管理处罚条例》规定的违反治安管理的行为只有八类73种，而修订后的《刑法》规定了四百多条罪名，导致大量虽不构成犯罪却确需治安管理处罚的行为处罚无据，形成了“执法真空”。例如拉客招嫖，因为是处于卖淫的前期阶段，没有具体的卖淫行为，公安机关无法实施有效的惩治；存在安全隐患的大型活动，虽然违反了公安机关的安全规定，但只要没造成严重后果，公安机关无法处罚；强迫他人劳动，如果未造成人身伤害，时间短又构不成非法拘禁，就无法追究其法律责任。针对这些行为，《治安管理处罚法》都作了明确具体的规定，消除了一些无法可依的现象。
(二)对治安管理处罚程序的适用作了明确规定
《治安管理处罚条例》在《刑法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《道路交通安全法》等法律之前制定，使得治安管理处罚条例中的一些规定与之相抵触，使法律规范本身存在着不一致、不协调、不衔接的现象，尤其表现在程序方面。为维护法制统一，《治安管理处罚法》注意处理好治安管理处罚的法律与《刑法》、《行政处罚法》以及其他相关法律的衔接。
在治安管理处罚程序的适用上大致可分为三种情况：一种情况是，《治安管理处罚法》中有规定，《行政处罚法》中没有相应规定或者规定不一致。这种情况有的是属于该规定是为适应治安管理本身的特点而设定，如《治安管理处罚法》规定，公安机关为了调查案件的需要，可以传唤违反治安管理的行为人，对无正当理由不接受传唤的，可以采取强制传唤措施；公安机关可以检查与违反治安管理行为有关的场所和人身；人民警察对事实清楚，证据确凿的，处警告或者两百元以下罚款的案件，可以当场作出处罚决定等。第二种情况是，《治安管理处罚法》的规定与《行政处罚法》的规定基本一致。如关于扣押程序的规定；关于作出处罚决定前应当告知当事人作出处罚的事实、理由、依据以及依法享有的权利；关于处罚决定应当载明的事项；关于罚款收缴分离的规定等。这种情况主要是考虑到，这些规定涉及行政管理相对人的权利，当事人有权知道。虽然在《行政处罚法》中已经有规定，但在《治安管理处罚法》中予以重申，既有利于当事人知悉和保护自己的权利，监督公安机关依法行使职权，也便于公安机关执法时遵守和引用。第三种情况是，《治安管理处罚法》中没有规定，需要适用《行政处罚法》的相关规定。如关于听证，《治安管理处罚法》只是规定公安机关作出吊销许可证和两千元以上罚款的治安管理处罚决定前，应当告知当事人有权要求举行听证；当事人要求听证的，公安机关应当及时依法举行听证。通过这些治安管理处罚程序的规定，尽可能从根本上解决法律适用冲突问题。
此次的《治安管理处罚法》专门对必须的执法程序进行了阐述和说明，同时与《行政处罚法》的规定保持一致，确保了公安机关查处治安案件的程序统一，也方便了公安机关民警的具体操作。
二、《治安管理处罚法》凸现了对人权的尊重和保障
第十届全国人民代表大会第二次会议将“公民的合法财产不受侵犯”、“国家尊重和保障人权”写入《宪法》，对公民的合法财产和人权给予了最高层次的法律保障，充分体现了以人为本的法治理念，有利于强化人们的人权观念和对人权的司法保护，有利于维护公平和正义。
但是，宪法的原则性规定需要部门法加以贯彻落实。此次的《治安管理处罚法》就体现了这种精神。《治安管理处罚法》在开篇即规定“为维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益，规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责，制定本法”，明确《治安管理处罚法》以保护公民权利为核心。
(一)新法取消了关于劳动教养的规定
劳动教养制度是我国于1957年从前苏联引进的一项法律制度。在前苏联，它是针对未成年人的一种刑罚，在我国则是一种非刑罚惩罚措施。尽管四十余年的使用历史表明，劳动教养对维护社会治安秩序发挥了重大作用，但多年的实践也逐渐暴露出劳教制度的诸多弊端：
首先，劳动教养制度的设立，缺乏法律依据。我国现行劳动教养制度的法律依据主要有：1957年的《国务院关于劳动教养问题的决定》、1979年的《国务院关于劳动教养的补充规定》、1982年的《劳动教养试行规定》等，都是由国务院制定颁布的。1996年的《行政处罚法》第九条规定：“限制人身自由的行政处罚只能由法律规定，《行政法》规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。”劳动教养作为较长时间限制人身自由的强制措施，由行政法规加以规定，显然不符合现行法律的规定，缺乏有效的法律依据。
其次，劳动教养的程序不合理。劳动教养管理委员会作为省、自治区、直辖市和大中城市两级人民政府下设的劳教工作领导机构和权利主体，应当具有确定性的法律地位。实际上，劳动教养的审批权一直控制在作为委员会之一的公安机关手里，而劳动教养管理委员会只是一个虚设。这就造成了体制上权利主体不明，缺乏有效的监督等问题。并且劳动教养的提请权、审批权、复议权、执行权都由公安机关行使，裁判和运动员都是一个人，这样的运作模式也无法体现对相对人的公正。
基于立法和执法上的弊病，人们对劳动教养制度的存在诟病颇多，对其存废产生了很大争议。《治安管理处罚法》从有利于维护公民权利的角度出发，取消了劳动教养制度的设定，彻底根除了这一顽疾，使行政处罚日益走向人性化和规范化。
(二)增设听证程序，赋予公民申辩权
如果不听取他人意见，尤其是当事人意见，就作出行政决定容易形成不当决定；而将行政决定的做出建立在听取他人意见、尤其是利害关系人意见的基础上，这是公正的基本法则，也是听证程序的基本内涵。我国1996年公布实施的《行政处罚法》首次确立了听证程序，开创了我国听证程序的先河。
原先的《治安管理处罚条例》没有规定听政程序，行政相对方的重大权利受到权力机关的限制和约束时，无从伸张、辩解，这显然不利于行政相对人合法权益的实现和保护。《治安管理处罚法》引入听证程序，并赋予行政相对人陈述和申辩的权利。法律规定，违反治安管理行为人有权陈述和申辩。公安机关必须充分听取违反治安管理行为人的意见，对违反治安管理行为人提出的事实、理由和依据，应当进行复核；违反治安管理行为人提出的事实、理由或者依据成立的，公安机关应当采纳。公安机关作出吊销许可证以及处两千元以上罚款的治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人有权要求举行听证；违反治安管理行为人要求听证的，公安机关应当及时依法举行听证。
听证程序的确立，可以将行政相对方引入行政决策过程，知悉权、陈述权、申辩权的行使有利于促进行政相对人与行政机关的平等地位。听证程序的启动，可以保证行政相对人监督权和救济权的实现，推动公安机关执法活动的公开化、透明化。可以说，《治安管理处罚法》引入听证程序，是一个历史性的进步，可保障公民人权以及促进程序公正。
(三)更加注重对特殊人群的人文关怀
《治安管理处罚法》对弱势群体体现了人性化的关怀。《治安管理处罚法》规定违反治安管理行为人有下列情形之一，依照本法应当给予行政拘留处罚的，不执行行政拘留处罚：已满十四周岁不满十六周岁的；已满十六周岁不满十八周岁，初次违反治安管理的；七十周岁以上的；怀孕或者哺乳自己不满一周岁婴儿的。这一规定在对上述特殊人群的违法行为给予否定性评价的同时，区别对待这些特殊违法人群，充分体现了《治安管理处罚法》的人性化设计。
由于未成年人的生理和心理都还未成熟，讯问未成年人应注意保护他们的权利，《治安管理处罚法》规定询问不满十六周岁的违反治安管理行为人，应当通知其父母或者其他监护人到场。
(四)程序设置以人为本
《治安管理处罚法》严格限制询问和拘留时间，对违反治安管理行为人，公安机关传唤后应当及时询问查证，询问查证的时间不得超过8小时；情况复杂，可以适用行政拘留处罚的，询问查证的时间不得超过24小时。公安机关应当及时将传唤的原因和处所通知被传唤人家属。此法条有利于防止超期羁押和保障公民人身自由。
《治安管理处罚条例》规定被处罚人对治安管理处罚决定不服的，应当先向上级公安机关申请行政复议；对复议决定不服的，才能提起行政诉讼。而按照行政复议法、行政诉讼法规定的原则，被处罚人是先申请行政复议，还是直接向人民法院提起行政诉讼，属于被处罚人自愿选择的权利。因此，《治安管理处罚法》改为：被处罚人对治安管理处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。使当事人享有自主选择法律救济渠道的权利，尊重当事人的意志自由。
三、《治安管理处罚法》注重对公权力的约束
在启蒙运动时期，卢梭在秉承传统的权利与平等观念的基础上，提出了“社会契约论”，根据这种公权与私权关系理论，私权利是公权力产生的基础，公权力来源于私权利的让渡。人们将自己权利的一部分让渡出来，形成公权力，负责处理公共事务。公权力在私权利充分发展的基础上产生的，其行使必然会以最大多数私权的实现为目的，因而在私权与公权间实现了基本的平衡。
在我国，这种平衡始终表现为公权力的强势。自清末以来，公权力都是以追求自强救国与赶超英美为其正当性。后来又演变为以强调经济的发展为目的，为了确保政令畅通，公权力始终保持强势，这是中国面临的特定的历史条件决定的。实际上，长期以来公权力与私权利处于这样一种相对的平衡中。原因是在计划经济条件下，政府掌握和分配着全部资源，它的权威也是自然而然的，个人必须依附于政府、集体。曾几何时，我们对公权力是何等的信任，有事找政府，有事找警察。直到今天，信访也仍是普通老百姓解决争议的首选。
随着我国向市场经济体制转换，出现了利益的多元化，分配方式的多元化。随着人民的自我意识的觉醒，要求按照宪法精神、约束公权力、维护私权利的呼声日增，公权与私权的天平被打破了。
2005年6月26日，安徽省池州市发生了一起恶性事件。当地公安机关在处置一起民间纠纷时，遭到群众阻挠，派出所被围攻，警车被烧毁。事后，许多媒体分析认为引发原因有贫富分化带来的心理失调、警察处置不力、谣传以及其他一些偶然性因素。但笔者认为这些都是诱发因素，根本原因在于当地的公权与私权的平衡局面已被打破。
保障私权，就必须限制公权。《治安管理处罚法》按照现代行政权力控权方式，从根源上运用法律对权力进行积极控制、驾驭、支配，着力限制行政机关权力。
1.使用新的证据规则
《治安管理处罚法》明确规定公安机关及其人民警察对治安案件的调查，应当依法进行；严禁刑讯逼供或者采用威胁、引诱、欺骗等非法手段搜集证据；以非法手段收集的证据不得作为处罚的根据。上述规定借鉴了《刑事诉讼法》的相关规定，在治安管理范畴内也引进了“无罪推定”的思想，这是保护人权的一个趋势。
2.减少警察执法的自由裁量幅度
现代行政的基础是限制公权力，切实尊重和保障公民的私权利。《治安管理处罚法》对各类治安管理处罚行为有更明确的规定，使其更加明确化和规范化，从而有效限制和规范公安机关的自由裁量权。近些年来，个别地方公安机关权力的恶性膨胀是有目共睹的，危害也较严重。通过实施《治安管理处罚法》，可使这个问题得到有效遏制。
(1)缩小了治安拘留处罚自由裁量的幅度。原来条例规定治安拘留处罚为1天至15天，没有根据不同的违法行为作出规定。《治安管理处罚法》考虑到治安拘留的处罚涉及公民人身自由的限制，在适用上十分慎重，把治安拘留处罚，按照不同的违法行为、违法行为的性质，区分为5天以下，5天至10天，10天至15天。
(2)修改了关于公安机关在作出治安管理处罚时，可以一并作出赔偿损失或者负担医疗费用的裁决，并可以强制执行的规定。从行政机关职业角度考虑，处罚法没有继续授权公安机关裁决当事人之间的民事赔偿。至于如何赔偿、赔偿多少，可由当事人通过民事审判程序解决。
3.加强了执法监督
英国历史学家阿克顿曾说过：“一切权力都使人腐败，绝对的权力绝对使人腐败。”权力必须受到监督。而加强执法监督可以说是《治安管理处罚法》的一大亮点。
(1)专章规定执法监督。第一次提交全国人民代表大会常务委员会审议的《治安管理处罚法》草案并未设置专门的章节对执法监督作出规定。在法律草案的审议过程中，有些常务委员会组成人员和地方、部门提出：为维护社会治安秩序，需要赋予公安机关及其人民警察必要的权力，同时又要对其权力的行使加以规范和监督，以保护公民的权利。因此，法律增加了“执法监督”一章，对公安机关及其人民警察办理治安案件应当遵守的基本行为规范作出有针对性的规定。
(2)对治安管理程序进一步详细规定。治安管理处罚程序在治安管理中有着重要作用：一是限制治安管理处罚权力的恣意行使，防止公民、社会组织的合法权益遭受行政权力的无端侵害；二是使治安管理处罚的决定具有确定性、合法性，维护行政权力、提高行政效率。我国法律以前“重实体，轻程序”，治安管理亦是如此。此次《治安管理处罚法》对程序十分重视，在程序方面增加了26条，对传唤、询问、证据扣押等方面都进行了细致的、可操作的规定。
当然，由于社会、历史的种种原因，《治安管理处罚法》中仍然会有一些值得改进的部分，但是瑕不掩瑜，《治安管理处罚法》的推出，标志着我国法制化发展的进步，体现了我国立法层对进一步加强维护人权工作的信心。
参考文献：
李春华：《中华人民共和国治安管理处罚法释义与应用》，群众出版社2005年版。
杨景宇，李飞：《治安管理处罚法释义》，中国市场出版社2005年版。
夏宗素主编：《劳动教养制度改革问题研究》，法律出版社2001年版。
胡锦光、刘飞宇：《行政处罚听证程序研究》，法律出版社2004年版。
[英]丹宁勋爵：《法律的未来》，刘庸安、张文镇译，法律出版社2000年版。
(作者系上海市公安局卢湾分局干部)
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