秦国在强国致富的路上曾碰到一个棘手的问题：秦国方圆广阔，但荒地太多，没有人耕种。没有人耕种就没有足够的粮食，而粮食在战国时代是非常重要的资源。
秦国想了很多办法去解决这个难题。
一个是勾引邻国的老百姓，尤其是紧挨着边境的那些，说来吧，我们这里地多人少，你来我就送。
一个是开始收山川河流的使用税，特别是采矿、煮盐两个重头，你想从事这些行业，行，你必须给国家缴税。一方面国家有钱了，另一方面则是把这些行业的某些从业人员逼到改行，去种地。所谓重农抑商是也。
再一个就是开始收人头税。过去秦国是按耕地收税，导致许多贵族养了许多食客，普通百姓也几口人合为一户，一起耕种。于是商鞅针对这一现象，下令从此改收人头税，我不管你种了多少地，你户内有几个成年人，你给我按人头逐个缴税。
此令一下，贵族首先就急了，迫不及待把食客清理出去，有多余的孩子也赶紧分家让他独立，免得多交钱。这样一来，秦国不仅多了耕种的农民，还连带着解决了部分贵族实力过强的问题。
而针对百姓，商鞅还另有一条命令：户内有两个成年男人还不分家的，人头税缴两倍。这样民间就被迫分散成一个个独立的小家庭，纷纷独自去开垦荒地了。而其中一部分过于贫困连分家能力都没有的成年男性，则不得不去当赘婿，在秦国，赘婿的身份极其卑贱，和罪犯无异，随时都要准备接受各种徭役和征戍，这样一来，公共工程的劳动力和兵力也有了。
按照秦国的规定，每个人从十六岁起就需要承担徭役和上缴人头税。汉代承袭秦制，不过到汉武帝时，因为用兵太多国库空虚，又对三岁至十四岁的未成年人加收了少量“口赋”。
以上的这些措施，不但使秦国的生产热情和效率大幅上涨，还极大的丰富了税收收入。
这些税是这么使用的，其中人头税，上缴到大内，作为三公九卿的俸禄和军队的军费。而山川河流的税，则上缴到少府（少内）这个机构，作为天子和皇室的私库，比如制作衣服、器物、食品等功能，都归于少府。
在秦时，建造宫殿和陵墓的职责也归于少府。这就是为什么陈胜吴广起义时，秦国迫不得已使用骊山刑徒作为军队时，任命的是少府章邯作为将军（少府既是机构名，也是官职名），因为这些刑徒本身就隶属于章邯，而军队使用的武器制造也要靠少府。
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