关于2019年两会中农村土地流转问题的分析与评论

关于2019年两会中农村土地流转问题的分析与评论

河北工业大学  法学系  李晨

至本次两会，土地流转这一全国农民心心念念的大问题终于有了眉目。

我国的土地确权颁证工作已经在全国开展了多年，或停滞亦或难行，而更大的问题是在确权之后手中的土地该如何处置，农民的利益又该如何保障。过去几年来，中央的基调由模糊中渐渐明朗，并于2018年底审议通过了《土地承包法》的修正案，该修正案将成为农村土地三权分置的法律保障。

解决全国两亿农民的心头之问，在本次两会已然完成。日前，全国人大农业与农村委员会主任陈锡文在记者招待会上对《土地承包法》和农村土地的一系列法律问题做出详细解答：农村《土地承包法》关乎两农民的切身利益，2018年年底全国人大常委会审议通过的土地承包法的修正案，主要有三点考虑：1.农村改革40年来，情况条件环境发生很多变化，也伴随着土地经营权的流转等问题，越来越多农民选择外出打工或经商，因此对土地流转极有必要用法律规范；2.为保障农民承包土地的权益，顺应群众要求，将过去的“农村土地所有权、承包经营权两权分置”，改为“所有权、承包权、经营权三权分置”。3.在土地承包方面，各地解决新问题新矛盾的经验，应逐步上升为政策，若再成熟应转化成法律。

土地确权登记

尽管立法是有着期待性的，但这已为全国的农民吃了一颗定心丸。农村的土地三权分置，农民在经营权流转的情况下，不改变承包权属，土地经营权由此进入市场，或将有效盘活农村金融体系。更重要的是，国家一方面照顾农民，给承包期内的农民处置经营权的自主性，另一方面减少农民进城落户的限制，亦可增加人口流动，整合劳动力，发挥巨大的人口红利，“农民进退有路”。此次法律修改还强调土地承包关系的稳定不变，在二轮承包到期后可继续延长三十年。由此可见，农村的生产潜力将随着之后的土地流转迸发，前景无限。

但是，由于政策落实的局限和短时间实践的不确定性，本次两会并没有将呼声颇高的《土地流转法》提上日程，而是继续了土地流转的规定进《土地承包法》的做法。本文认为：不妥之处有二。一是前瞻性不够。该修正案规定了这几年的经验所得，但在即将到来的土地经营权大规模的流转中，必将会产生极为繁琐的，涉及经济、法律的问题，倘若没有正确处理这些问题，土地的流转将会成为影响农民生活和经济发展的巨大因素。二是实践性不够。经济飞速发展的时代不会等待问题的解决，而是预测危险，并用立法的武器消除危险。未来五到十年，或许《土地承包法》脱离现实，亟待一部新的法律问世，去解决当下的问题。彼时，先进经验将无处寻觅。屡试不爽的“试点”经验应该在此时借鉴，用试点的方式总结理论，为未来的立法工作进行铺垫。

陈锡文表示：在二轮承包到期后，再延长三十年的做法可谓民心所向，但具体做法确却难以预测，有待有关部门进一步设计研究。而这又涉及到另一问题，即流转的土地能否进行非农建设用途。农业农村部明确表态，承包的土地只能应用与农业生产，要进行严格管制，农业用地的功能转变过程会愈加严格。这也表明了土地的重要性所在。全国人大常委会目前正在审议《土地管理法》，其中明确提到了土地用途的规定，以及正在试点的进入市场的流转土地与国有土地的地位问题，都有待法律的进一步完善。

承包制下土地规模过小的问题必将由土地流转这一方式解决。一家一户的“小农经营”模式生产成本较高，农业结构调整十分困难，进而造成的农产品交易效益低下，是制约农业发展的重要原因。若土地可以合理流转，提高生产效率，有效整合分散资源，农业发展将迅速进步，区域优势被推动，扶贫增收不再是难题。

土地承包法