文 杨琳
目前社会各界都关注我国法治的发展，而这种关注集中表现在公民权利的保障问题上。我国现已有约440个由全国人民代表大会和常务委员会法律通过的法律和有关法律问题的决定。除此以外，还有九百多个国务院的行政法规，几万个各部委的规章和地方政府的规章。这些法律、规章中约80%是由行政机关来执行的，公安机关作为行政机关的重要组成部分，在权利保障和维护社会秩序方面担负着特别重大的责任。随着社会的发展，特别是公民法律意识的提高，我国公民对公安机关保护公民权利方面的要求越来越高。因此，如何在公民权利保障与国家利益的维护之间寻求平衡是公安机关需要认真研究的重要问题。
2004年10月发生过这样一起事件，一个叫李桂芳的女人被当地公安机关发现吸毒而送往戒毒所。她多次向民警说到家中有3岁女儿，希望派出所跟她姐姐联系。然而，派出所有关民警没有确认并落实情况。结果令人痛心的事发生了，因为没有人照顾，几天以后，小孩子在家里活活饿死了。这个案件的最后结果是两位警察不得不站在被告席上，派出所所长被免职。这起事件中，母亲吸毒按照法律程序当然可以强制戒毒。但是面对母亲提出的家有3岁小女儿的事实，当地公安机关是否对这个小生命给予了关注？在被告席上，两名民警讲到自己只是依照法律执行公务，因为强制拘留是法律的要求，作为公安人员应该这么做。在某种意义上，这种说法也许有一定道理。但在执法的时候，是否应尊重犯罪嫌疑人的人格，是否应对小女孩生命可能受到的威胁给予必要的关注？法律和秩序是重要的，但对于执法者来说，第一位的必须是对公民的基本权利的尊重，生命权是最高的价值和不可逾越的底线。
公安民警在执法时，一方面要打击犯罪，另一方面也要保护公民的人权。怎样把打击犯罪和保护人权，包括犯罪嫌疑人的人权，协调一致起来呢？这个案件给我们提出了值得思考的问题，那就是在建设法治国家的进程中，公民个人权利范围和公权力调整的范围之间，到底有什么样的界限。私权在什么范围内是合理的，在什么范围内需要公权力的调整？什么范围内拒绝公权力的调整？只要超越了一个界限是不是必然造成公权力对私权利的侵犯？公安机关在行使职权的时候，如何在私权和公权之间确定一个合理的平衡呢？从公安机关今后面临的工作看，权利问题将越来越突出。如何应对新的情况，我们需要从权利的基本理论角度分析现实问题并思考制度的建设。
首先，在现实生活中出现各种不同形式的权利现象以后，我们需要判断这是一种什么性质的权利，是一般的人权问题，还是法律保护的权利问题，或是宪法规定的基本权利问题？不同的认识可能带来不同的判断。如果笼统地说这是人权问题，那么它的范围是非常广泛的。在我国，人权首先是宪法保护的人权，但是人权范畴中有些是法定的，有些是非法定的。目前，社会公众普遍关注人权问题。在这次修宪过程中，很多学者提出宪法应规定“尊重和保障人权”的原则，可以看出尊重和保障人权已得到社会的普遍认同。在法治国家的建设中，国家的最高目标之一就是全社会尊重和保障人权。
人权和权利这两个概念之间有什么区别？从中国法律的角度来说，人权是比权利范围更广泛的范畴，某种意义上，人权主要表现为一种法律上的原则。所谓权利，是指公民在宪法和法律的范围内，可以作或者不作某种行为，也可要求国家和其他公民作或不作某种行为的可能性。
在一个国家社会生活中，法律上规定了某一种权利以后，国家和政府自然就承担着保障和实现这种权利的义务。即对公民个人来说，这个权利是追求利益的一种法律权利，那么对国家来说，实现其主体权利是一种义务。在执法中遇到的大量的权利首先是法律权利，而法律权利来自于人权。人权的基本价值及人权基本规定通过具体形式转化为法律权利。
公民在社会中行使的权利是非常广泛的，比如民事权利、刑事权利、诉讼权利等。公民权利中最重要的、最根本的权利称之为公民的基本权利，具有根本性、重要性与权威性。宪法规定了公民的基本权利，而法律规定了公民的法律权利。只有基本权利得到维护，其他权利的实现才有可能。基本权利是宪法承诺给公民的，只有在授权的情况下，行政法规才可以作出限制性的规定。宪法和立法法明确规定，公民的人身自由权利限制只能通过法律，一般规范性文件不能规定限制性内容。基本权利对国家机关的约束，既表现为对立法机关的约束，又表现为对司法机关和行政机关的约束。公民如果认为行政法规以下的规章(比如地方性的法规)同宪法或法律规定相抵触，可以向全国人民代表大会常务委员会提出审查的建议。
执法者首先应该考虑的是，如果某个行政法规或政府规章适用于特定的当事人，将给他的权利带来很大的影响，这时应该怎么做？比如，公安机关在执行职务的时候，如果发现作为执法依据的规范性文件与上位法之间相矛盾的话，应该怎样处理？3岁女孩饿死在家的事件中，两名警察在法庭上反复强调执行公务，但不能成为没有尽到保护与案件有关生命权之义务的理由。法律程序的价值就是为了保护实体的内容，如果只强调程序不考虑实体，或者不考虑与程序有关的相关因素，最后造成的后果可能是目的与结果之间的矛盾。
由此可见，宪法规定的人身自由、社会经济、文化教育权利、宗教信仰自由、平等权利等，都不是一个单向的权利，而是综合性的权利体系。我们不能说社会生活中存在的不平等现象都违反了宪法，应该分清宪法问题和法律问题，法律权利和宪法权利，法律救济和宪法权利之间的界限。而公安机关在保障公民权利过程中具体存在着对公民权利的保护缺乏热情，互相推诿，办关系案、人情案。少数民警在执法中欺压百姓。其中最核心的就是认为自己是国家和社会利益的维护者，群众个人的感受是小事。综上所述，笔者认为可以从以下几方面来进一步完善权利保障体制：
一，从宏观角度分析世界范围内的权利发展趋势。各国权利保障发展趋势主要表现在权利保障观念的转变、权利保障范围的扩大、权利保障形式的多样化、权利保障价值的社会化、权利保障程序的规范化等方面。权利问题是一个国家、一个社会的最基本的问题，也是社会矛盾的焦点问题、难点问题、热点问题。从21世纪发展趋势看，世界越来越强调人的尊严，越来越强调人的基本权利的保护，越来越强调国家和社会利益的重要性。实际上，公民的个人利益至为重要，应该在保护公民利益的前提下形成国家利益，而不能以国家利益来片面地限制公民个人的权利。
二，认识管理与保护的关系。现实中存在强调管理的功能和忽略保护的功能的现象，公安机关应当从管理的观念转化为服务的观念。公安部颁布的《公安机关办理行政案件程序的规定》中规定公安机关在对违法嫌疑人进行检查时，必须尊重被检查人的人格，不得以有损人格尊严的方式进行检查。这就是宪法规定的人格尊严不受侵犯的权利在程序中的具体落实。另外，非法证据不得作为定案的根据，只有书证、物证、视听资料等作为定案的依据。这对保护公民的权利起到了非常重要的作用，而对公安机关的办案可能带来程序上的限制。但这正是为了更有效地保护公民的基本权利，乃至犯罪嫌疑人的基本权利。
三，权利保障程序的规范化。公安部制定的《行政案件办理程序的规定》对于权利保障的规范化将起到非常重要的作用。这个规定非常具体，比如第八章规定听证程序共三十多条。过去的行政复议案件基本上采取书面审理的方式，申请人和被申请人没有机会见面，双方不知道对方的陈述意见。通过听证，让被申请人在听证会上充分陈述意见，有助于避免暗箱操作。
四，强化权利的救济。无救济无权利，这是法治的基本原理。任何权利如果没有救济就没有意义，只要是法律规定的权利必须有救济。保护公民权利必须进一步强化救济程序。《治安管理处罚法》把保护的理念作为修改的出发点是非常重要的。不同的出发点可能造就法律或规范的不同内容，形成不同的社会效应。在这种意义上，国家的宪法尊严能不能得到维护、法律能不能得到实施，在很大程度上取决于公安机关在权利保障中所作出的努力与贡献。
社会转型时期会有很多新的问题，公安机关应该从宪法理念角度、保护公民权利的角度，不断地思考实践中提出的问题，改革不完善的制度，推进建设社会主义法治国家的进程。
参考文献：
[法]卢梭：《社会契约论》，商务印书馆1982年版。
冯向辉：《宪政民主制度的基本特征》，载《学术交流》2002年第2期。
张锡恩：《无产阶级专政的三个发展公式透析》，载《山东大学学报》2003年第2期。
夏勇：《中国宪法改革的几个基本理论问题——从“改革宪法”到“宪政宪法”》，载《中国社会科学》2003年第2期。
(作者系上海市公安局纪委干部)
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