陈涛斜战败促使肃宗重新考虑调整平叛方略。
肃宗自即位以来，一直致力于建立一支由中央直接领导的部队来主导平叛。陈涛斜战败，使这一努力化为泡影——部队可以建起来，但其作战能力却达不到预期，根本无法打败安禄山叛军。那么有人或许会问，为什么不依靠现有的方镇部队，比如朔方军、河东军、安西四镇部队来主导平叛？原因其实很简单，就是——不放心。在肃宗看来，这些军事集团和安禄山叛军没有本质的区别，都是现有节度使军事体制下的军队。在这种体制下，朝廷很难对节度使进行有效的制衡和控制。因此，如果依靠节镇部队担纲平叛，在战争中立了大功、积累了人望的节度使及其所领导的在战争中变得更为强大的军事集团如何驾驭就成了问题。这也是肃宗在致力于解决安禄山叛乱的同时，最为困扰的一个问题。
为了对肃宗当时面临的形势有全面的了解，我们有必要捊一捊唐朝建立以来军制演变的历程。
先从唐初实行的府兵制说起。所谓府兵，简单讲就是军府的兵。府兵平时分布于各个州郡，由设立在州郡的折冲府负责管理和训练。折冲府设折冲都尉一员，左右果毅都尉各一员，长史、兵曹、别将各一员，校尉六员。据《新唐书 兵志》记载，全国十道共设折冲府六百三十四所，京师长安所在的关内道有二百六十一所。
府兵制度的基础是均田制，朝廷给每名府兵授田一百亩，平时没有宿卫或作战任务时，府兵就在家中从事农业生产。每年十月农闲时节，由折冲府集中起来训练，到翌年正月开始农忙时，返回本乡。折冲府由十二卫和东宫六率统领。每年，府兵分批次上长安，由所属之卫组织承担宿卫任务。征调府兵时，朝廷颁铜鱼符及敕书，由当州刺史和折冲都尉会同勘对后才能调发。有作战任务时，朝廷成立临时性作战兵团——行军，任命军事统帅（称作行军总管）统领行军遂行作战任务。任务完毕后行军撤销，将归于朝，兵归于府。
府兵制度是一种比较有特点的军事体制，对于政权的稳定有重要意义。首先是寓兵于农、兵农合一。孟子说过：“民之为道也，有恒产者有恒心，无恒产者无恒心。”现代政治实践也告诉我们，中产阶段是社会稳定的基石。均田制既保证了府兵有恒产，也保证了其在社会阶层中处于中产阶层。国家的武装力量由这样一些人员组成，有益于政权的稳定。其次，从折冲府的设置看，关内道折冲府数有二百六十一所，占全国折冲府总数的百分之四十多，客观上形成了居重驭轻、举关中以临四方之势，地方力量无法对中央形成威胁。第三，府兵的日常训练和管理由折冲府负责，宿卫由十二卫负责，作战由行军总管指挥，调兵权由中央行使。这种军令军政分离的体制避免了太阿倒持，部队成为少数军头的私兵。
府兵制并没有随着社会的发展得到巩固和延续。自高宗、武后以来，由于土地兼并造成的均田制的破坏、府兵番役制的繁琐以及制度执行期间的各种腐败，造成了府兵制度日趋衰微，兵源逐渐枯竭。到了玄宗开元十一年（公元723年），各折冲府基本已无兵可交，玄宗不得不下令停止府兵番上宿卫，并召募“长从宿卫”代替轮番宿卫京师的府兵。开元二十五年（公元737年），征戍的士兵也改为召募，称为“长征健儿”。各节度使可以自行就地募兵。
再说说节度使制度。首先，节度使制度与府兵制是两个不同范畴的概念。府兵制属于兵役制，节度使制度属于军事领导体制。节度使不是职事官，是一种使职。所谓“使职”，即皇帝临时差遣的官员，代表朝廷执行某种专项任务。当然，所有使职都是由职事官加衔充任，比如，安禄山担任过“骠骑大将军员外置同正员兼范阳郡长史柳城郡太守平卢节度支度营田陆运两蕃四府河北海运兼范阳节度经略支度营田副大使采访处置使兼御史大夫上柱国柳城县开国伯”。其中，“范阳郡长史柳城郡太守”是其职事官，“平卢节度支度营田陆运两蕃四府河北海运兼范阳节度经略支度营田副大使采访处置使”是其使职。
一般认为，节度使是由都督演化而来的。《唐会要》第七十八卷记：
贞观三年八月，李靖除定襄道行军大总管。贞观三年已后，行军即称总管，本道即称都督。永徽已后，除都督带使持节，即是节度使；不带节者，不是节度使。景云二年四月，贺拔延嗣除凉州都督，充河西节度使，此始有节度之号，遂至于今不改焉。
同样是军事统帅，执行野战任务时，称作总管；执行区域防卫任务时，称作都督。如果都督前再加“使持节”衔，那就更厉害了，可以诛杀中级以下命官。到了睿宗景云年间，使持节都督有了专有名号，就是“节度使”。
节度使的设立本质上是大唐军事战略从以对外扩张为主向国土防卫为主转型的产物。太宗时期是唐朝对外用兵的一个高峰，唐军相继消灭了东突厥、吐谷浑、薛延陀，打败了西突厥,在西域设置了安西四镇；东北部的契丹、奚等族也相继内附。但西突厥仍然是唐在西北部的劲敌。东部的高丽也与唐处于敌对状态。高宗即位，继续太宗的扩张战略，对西突厥和高丽用兵。唐王朝疆域极其广阔,东、南际大海,西至葱岭,北极大漠，幅员二万里。面对不断拉长的战线，事事都由中央直接指挥难免鞭长莫及。因此，必须提高方面军总指挥即行军大总管的权限，授予他战时代表朝廷全权处置军务的特权，以免贻误战机就非常必要。高宗永徽年间正是在这种情况下始设节度使的。
武则天晚年和中宗神龙、景龙年间以及睿宗景云年 间，唐王朝政治混乱，宫廷内斗激烈，边疆控制松弛。因而边疆地区的突厥、契丹、靺鞨、奚等族不断滋事。西北、东北边疆形势紧张，战事频繁。武周圣历元年（公元698年），靺鞨首领大祚荣建立震国，自立为王，地方千里，编户十余万，胜兵数万人。对唐王朝东北地区形成严重威胁。帝国北部的突厥默啜兴起，于武周圣历元年攻陷妫、檀等州，深入河北，进陷定州、赵州。中宗神龙二年（公元706年）,突厥侵鸣沙，进掠原、会等州，掠牧马万匹。中宗景龙二年，原属西突厥五咄陆部的突骑施首领婆葛自立为可汗，陷安西。唐不得不册封其为十四姓可汗。唐王朝与突厥、契丹等族的战事互有胜负,处于对峙状态。临时总领各路兵马出征的节度使，只好率兵在边疆屯戍，等待战机。因此，睿宗景云年间以后，在东北、西北边地划分出军事防区，设置边防重镇，令节度使镇守。
由此可见，唐初那种“事罢辄解”的基于府兵制的临时性的作战编成已无法满足后来的全面的、长期的、固定的国土防卫任务需求。故而，节度使这种具有任职长期化、职权辖区化、镇所固定化的制度应运而生，与此同时，府兵制也走向末路，代之而起的募兵制成为节度使体制下兵役制度的主流。
玄宗执政时期是节度使发展的一个高峰，在沿边地区先后又设置了八个节度使，连同景云年间设立的范阳、河西两节度使，共有十个节度使（安西、北庭、河西、陇右、朔方、河东、范阳、平卢、剑南、岭南五府经略）。据《旧唐书 地理志》记载，玄宗天宝年间：
凡节度使十，经略守捉使三。大凡镇兵四十九万人，戎马八万余疋。每岁经费：衣赐则千二十万疋段，军食则百九十万石，大凡千二百一十万。
这一时期京师长安宿卫的兵力有多少？六万。不到边境兵力的八分之一。所以一直以来，许多有识之士认为，，边境地区部署兵力大大超过京师周边兵力，中央“居重驭轻”之势的反转造成了安史之乱。持这种意见最有代表性的人物是中唐时期著名的政治家陆贽，他在《论关中事宜状》中写道：
王畿者，四方之本也，京邑者，又王畿之本也，其势当令京邑如身，王畿如臂，四方如指，故用则不悖，处则不危，斯乃居重驭轻，天子之大权也。非独为御诸夏而已，抑又有镇抚戎狄之术焉。是以前代之制，转天下租税，委之京师；徙郡县豪杰，处之陵邑；选四方壮勇，实之边城。其赋役则轻近而重远也，其惠化则悦近以来远也。太宗文皇帝既定大业，万方底乂，犹务戎备，不忘虑危，列置府兵，分隶禁卫，大凡诸府八百馀所，而在关中者殆五百焉。举天下不敌关中，则居重驭轻之意明矣。承平渐久，武备浸微，虽府卫具存，而卒乘罕习。故禄山窃倒持之柄，乘外重之资，一举滔天，两京不守。
这一论断有一定道理，但不是安史之乱产生的根本原因。关中是高祖李渊起兵后占领的第一块根据地。关中地区在隋末的战争风浪中几乎完好无损，经济社会保持着较好的发展态势。武德二年七月，唐朝政府“置十二军，以关内诸府分隶焉。”这是唐代府兵制最初的形态。在与隋末群雄的争战中，关中地区提供了稳定的物资保障和源源不断的兵源，是李唐王朝稳固的大后方。隋末群雄逐鹿，最后鹿死李唐家，很大程度是高祖李渊开创了这块稳固的根据地，制定了一套行之有效的战时动员制度。这样即使一两场战役失败，也能很快得到恢复，卷土重来。反观当时其他军事势力，都没有在自己统治区内建成一种适合于战时需求的良性的治理机制。比如曾经风头最劲的李密，没有巩固的根据地，兵力虽多，却是多个小势力加盟组成的，成份复杂，没有后劲，所以一战失败就一蹶不振。
高祖武德年间，唐朝政府一方面进行统一战争，另一方面还要应付外部的威胁。当时最大的威胁是北方的突厥。雄踞蒙古草原的突厥乘中国的内乱一举成为东亚的新霸主，经常南下侵扰中国。武德七年、武德九年，突厥两次入侵关中。其中武德九年的入侵，突厥骑兵已深入到长安外围，隔渭水与唐军对峙。由于突厥的袭扰，李渊一度考虑从长安迁都。所以，在关中地区部署重兵以应对突厥的入侵是这一时期唐朝军事战略的重中之重。
太宗贞观时期，在全国推行府兵制，关中地区折冲府设置得最多，其原因无非是府兵制发展的惯性和现实战略需求，这样在客观上形成了唐初“举关中以临四方”格局。从高宗、武后开始到安史之乱前，唐王朝对外扩张到达顶点，防御线已经推进到边境地区。在沿边地区屯以重兵，是因应外部军事压力的必然选择，也是国家正常时期军事部署的常态。反倒是和平时期在首都周边部署重兵不太正常，既没有先例，也没有必要。
从高宗永徽年间直至玄宗天宝年间，在长达一百年的时间里，边疆地区节度使的设置，对唐王朝保卫边防、开拓疆域是起到了重要作用。节度使百年不废、职权越来越大，节镇越来越多，这也充分说明了在过去百年时间里，节度使制度是行之有效的。
但是，任何好的制度，一旦忽视执行过程中的权力的制衡与监督，放任其野蛮生长，都会违背制度设计的初衷走向反面。
府兵制时期，各个节镇的兵源是分布在全国各地的府兵或者兵募，府兵的调集、兵募的征用的权力掌握在中央手里，由中央统一征召后再归节度使指挥，军政军令分离，节度使统兵不专兵。开元二十五年实行募兵制后，中央不再派遣统一征发的兵员到各个节镇，而是让各个节镇在当地招募长征健儿，中央只管节镇兵员编制数量，原先府兵制时期的军政军令分离体制被打破。节度使还兼任主管军资粮仗的度支使和主管军队屯田的营田使。这样，士兵的召募、组编、供给、训练、番直、晋升等都由节度使主导，各节镇变成了半自主半封闭式的武装集团，中央对节镇部队的控制力大为减弱。此外，节度使往往还兼任管内诸州的采访处置使和节镇治州刺史，集军权、财权、行政权力、监察权力于一身。这还不够，到了玄宗执政中后期，在北部重要地方，居然出现了一个将领节度多个镇的情形，如王忠嗣曾节制河西、陇右、朔方、河东四镇。安禄山更了不得，不仅担任了范阳、平卢、河东三镇节度使，还兼任内外闲厩使和陇右群牧使，掌握了帝国的马政。
节度使的权力大到这种程度，一旦遇到合适的土壤，就会失去控制。
前面已经讲过，节度使是一种使职，可以看作是皇帝派出的特使，代表皇帝行使权力，直接向皇帝负责。自从节度使设立以来很长一段时期，节度使基本上是从中央派出的朝廷重臣，有名的像张说、牛仙客、萧嵩、李林甫、李适之等。这种派出机制保证了节度使与所任职的节镇没有渊源，节度使真正能代表皇帝行使权力。但是，自从天宝初年安禄山被任命为平卢节度使以后，这种派出机制被打破了。安禄山是营州柳城（今辽宁朝阳）胡人，通晓各种胡语，在边境地区做互市牙郎，用现在的话说就是边贸中介。后来，在幽州节度从军，由低级的捉生将做起，做过偏将、平卢兵马使，一直升到特进、幽州节度副使的高位。到了这个位置，就有机会与中央官员打交道。安禄山通过贿赂中央巡视的官员与玄宗搭上了线。有了玄宗这个最大的靠山，安禄山火箭般一路蹿升。天宝初，朝廷分幽州节度另置平卢节度时，安禄山任首任平卢节度使。天宝三载，又接替裴宽任范阳节度使（天宝元载幽州节度更名为范阳节度）。像安禄山这样在本镇从士兵做到节度使的，他能及时转换角色，代表皇帝行使权力吗？肯定不会。在这种环境下，经营自己的小圈子是必然的。据《安禄山事迹》记：
（安禄山）于范阳筑雄武城，外示御寇，内贮兵器，养同罗及降奚、契丹曳落河蕃人健儿为曳落河。八千余人为假子，及家童教弓矢者百余人，以推恩信，厚其所给，皆感恩竭诚，一以当百。又畜单于、护真大马习战斗者数万疋，牛羊五万余头。……于是张通儒、李廷望、平冽、李史鱼、独孤问俗等在幕下，高尚掌奏记，严庄主簿书，安守忠、李归仁、蔡希德、牛庭玠、向润容、崔干佑、尹子奇、何千年、武令珣、能元皓、田干真等为将帅，潜于诸道商胡兴贩，每岁输异方珍货计百万数。
十余年间，安禄山实际上已成为华北地区的大军阀。这都是玄宗晚年怠政和放任造成的。当玄宗意识到威胁时，安禄山已经坐大，无法再进行削弱和制衡。别无他法的玄宗就不断市恩，期以其感恩而不生乱，但却适得其反，安禄山更加狂妄自负。所以当“去就轻率”的杨国忠稍一刺激，多年积累的危机终于爆发，局势一发不可收拾。
讲了这么多，读者应当能够理解肃宗当时的困扰。肃宗面临的，不仅是非常困难的军事形势，还有失控的节度使制度所带来的内部压力。
至德二载春天，肃宗和李泌有番对话，正反映了肃宗当时的心态。
肃宗说：“今郭子仪、李光弼已为宰相，如若克复两京，平定四海，朕已无官赏他，该当如何？”
李泌答道：“古人设官置爵，各有其用。官以任能，爵以赏功。汉、魏以来，虽实行郡县制，但对于有功之人，依然颁给封爵，赐予土地。这一制度各代遵循，及至周、隋。本朝初年，因未得关东，土地不足，封爵有其名而无其实，所谓食实封，不过分给布匹而已。贞观中，太宗皇帝欲恢复古制，而众臣意见不一，后不了了之。故而我朝多以官位赏功。以官赏功有二害：才不配位则事废，权力过重则难制。故功臣一旦身处要职，即想方设法以权谋利，根本不为后世子孙着想。试想当初安禄山若有百里封地，肯定会心满意足，想着将其传给后世子孙，又如何会冒着灭族的风险造反呢？方今之计，待叛乱平息，以爵土赏赐功臣，即使封以大国，也不过二三百里，不过一小郡而已，岂难制乎！于公于私，皆万世之利。”
肃宗听后，说：“卿言极是！”
虽然肃宗非常赞同李泌的建议，但后来一直没有实施。也许他们后来发现，汉、魏虽然有分封制的好制度，王莽、董卓、曹操、司马昭都拥有大片的封地，但并没有减弱他们追逐最高权力的热情。李泌的建议只是在理论上有道理，现实却很骨感。人往往会为了追逐更大的利益而无视已经到手的利益。这就是人性。所以，要防止再出现另一个安禄山，采取手段限制节度使权力才是最直接最有效的办法。另一方面，还要固本强基，建立一支由中央直接指挥的战斗力强大的战略机动力量。虽然肃宗一直在做这方面努力，但成效不明显，直至他的儿子代宗执政时期，才取得了成功。这支力量就是——神策军。
——未完待续
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