文 孙迪
近年来，私人为了维护公共利益的诉讼要求不断增加，这种情况被大多数学者认为是行政诉讼今后最主要的发展方向之一。这种变化可能给行政诉讼的形式及特性带来巨大的变化。这一新型的行政诉讼类型被称为行政公益诉讼。行政公益诉讼是指当行政主体的违法行为或不作为给公共利益造成损害或有损害之虞时，法律容许无直接利害关系人为维护公共利益而向法院提起行政诉讼的制度。原告不仅主张自己的利益，而且还试图排除与原告人处于同一立场的利益阶层的人们的侵害，这是该诉讼的特点所在。换句话说，这种诉讼的对象不是以私人权益为中心的以往传统行政主体与行政相对人之间的纠纷，而是针对某种公共政策行为或不作为的运作方式的不服。公益诉讼主要是为制约行政性权力而设的。近年来，公益诉讼已成为司法实践和社会生活中的热点话题，各类公益诉讼不时见诸媒体报道。诸如诉请行政机关查处损害公益的行为、诉请撤销行政机关损害公益的行为、诉请行政机关履行其他维护公共利益的职责等，都是非常典型的公益诉讼。对于行政公益诉讼，在国外已被广泛接受且形成了较为成熟的诉讼制度，但在我国尚未得到立法上的认可和理论上的一致认识，司法实践中的相关案例也多以原告败诉而告终，可以说，公益诉讼已成为我国诉讼体系中的一个明显缺陷。为此，笔者比较研究了国外的公益诉讼制度，对我国行政公益诉讼制度的建立和发展作粗浅探析。
一、行政公益诉讼的法理分析
现代国家的发展趋势，无一不是行政权的扩张与发达，政府逐渐从以往单纯的“守夜人”角色向积极职能转变。在这样的政府面前，个人愈发微不足道了。政府即便总是心怀善意，最后也无法杜绝大量出现的越权和滥用权力现象。在这种情形下，公民要想保护自己的权利，还是要求助于有效的法律机制。民主面临的危险来自日益膨胀的行政权力，来自支持这种权力的大众民主。传统的三权分立说仍然是民众的信仰，但在新的时代必须寻找新的适应时代的制衡形式，其目的仍在于防止权力的滥用，保证法律对于权力的分配。
如今，传统的行政法模式对行政权约束的不力，行政自由裁量权的发展，行政决策专业化的不可遏抑，行政行为影响范围广度与深度所达至的前所未有，都是以往单纯依靠传统立法或司法监管力所不能及的。而在私人利益方面，行政权力的扩张看起来势不可挡，在行政主体的权力触角延伸至社会的每个角落时，私人利益却往往因为没有形成组织化而在行政权力行使过程中实际上处于劣势地位，虽然在行政决策作出时，行政主体会采取一系列措施来尽量听取和考虑利害各方利益，如调查和听证，但他们采取的一系列缓解行政主体与相对方利益的或实体或程序的措施，常会忽视或低估公共利益特别是从属于私人的公共利益。人们一般不愿意提起公益诉讼，因为即使行政行为所侵害的整体公共利益不容忽视，但分散到个人，往往是颇小的甚至是微不足道的，而且现在我国还没有明确的公益诉讼法规，这就更使得侵犯公共利益的行为俯拾皆是，而最明显的并引起人们焦虑的是环境污染、国有资产管理、消费者权益保护等问题。实际上，被非法侵犯权利的人们，往往会仅根据个人费用与利益的经济分析来决定是否求助于法律，往往会觉得以此来提起诉讼是不经济的，如果能有别人提起此类诉讼，自己往往也可不付出高昂的诉讼成本就得到“搭便车”的好处，这就更加会打消个人提起诉讼的兴趣。同时我们还应考虑提出法律诉讼的实效性，对违法行政行为的法律诉讼使潜在的违法行政行为不敢出现，这其中蕴含着公共利益。其实在某种程度上，传统型诉讼中原告对法律诉讼的提起也代表且伸张了公共利益，而在对侵害范围广度上更为纵深的行政行为的公益诉讼的提起更能维护公共利益。另外，公民的基本权利(包括社会公共性权利)，除了通过法律赋予外，还要获得可诉性。但由于这类权利往往并没有直接的代表人和请求人，因此必须赋予普通公民为公益提起诉讼的权利，这是公益诉讼制度得以确立的法理基础之一。从人民主权的角度，行政诉讼制度本身就是民主政治在某一诉讼领域的具体反映。什么样的人可以被赋予提起行政诉讼的权利，不仅仅是一个诉讼程序问题，更重要的是通过行政诉讼这一特定的诉讼制度体现一个国家对公民权利保护的程度。而从行政诉讼制度监督行政职权的依法行使这一特定角度来说，原告起诉资格的赋予就是其民主权利的一个表现。通过创设公益诉讼制度，还可动用私人力量对国家公权进行制约，充分发挥公民和团体在保护公益中的作用。对有关公共利益诉讼知识的欠缺和为寻求解决纠纷之道所要负担的费用这两点是推进公益诉讼前进的很大障碍。如果不提起诉讼，就不可能听到任何异议，一些不当行为也不会受到关注，在这些领域里，提起诉讼的原告通过引进司法干预的方式便可推动公共利益的实现。在行政领域中，行政机关更应该采取各种有力的措施鼓励公益诉讼的提起，使行政行为的作出是建立在充分考虑所有受影响利益的基础之上，因为没有哪一个行政机关希望自己的行政决定被推到法官的面前并面临可能被法官依法撤销的危险。
二、我国当前行政公益诉讼的现状和存在的问题
在我国，由于对行政法的深入研究起步较晚，对保护公共利益的法律保障体系尚不健全，立法上至今还没有关于公益诉讼的踪迹，使得许多公共利益在遭受违法行政行为侵害时，因没有适格的原告及相应的法律依据，而不能得到法律救济或不能及时得到救济。这种状况损害了行政机关作为公共利益代表人、捍卫者的形象，淡化了人们维护公共利益的积极性和热情，不仅不能体现法律的公平和正义，而且也不符合日益高涨的公民权利要求，不利于促进行政机关依法行政。具体说，当前我国行政公益诉讼存在以下问题：
一是行政公益诉讼缺乏法律上应有的支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”根据该条规定，只有与被诉具体行政行为具有法律上的直接利害关系的公民、法人或其他组织才可以提起行政诉讼，也就是说，我国《行政诉讼法》规定的诉讼仅限于救济个案而提起的私益诉讼，也即公益诉讼不予承认，实践中对此类起诉也多是不受理的。可见，我国《行政诉讼法》对公共利益的保护是软弱无力的。
二是公益诉讼在司法实践中遭遇尴尬境地。公益诉讼原本是件造福于民的善事，但由于案件影响大，法院对此也有所考虑，司法手段也不统一。对南京农民状告物价局调整轮船票价案、河南乔占祥诉铁道部春运涨价案、南京两教师诉规划局许可搭建紫金山观景台案等相关的公益诉讼案例，法院多以当事人没有适格的原告资格或诉请的事项“不属于法院受理范围”为由不予受理，或者以“法无明文规定”为由判决原告败诉。司法权对侵害公益的行为束手无策，使得这些行为得不到有效遏制，甚至对法律漠然不顾，在葛锐诉郑州火车站如厕费一案中，历时三年，法院终审判决被告返还多收的0.3元，但就在判决生效的当天，郑州火车站候车室还在收如厕费，公众却无可奈何。
显而易见，这些情况与现代法治主义原则已不相适应，也严重影响了我国民主和法制建设，有必要尽快建立起完善的行政公益诉讼制度加以解决。
三、我国建立行政公益诉讼制度的现实必要性
目前，我国立法上尚不承认行政公益诉讼类型。但是，行政公益诉讼制度的产生并不是偶然的，它是当代社会政治制度和结构发生变化，社会经济进步、政治法律思想进行全面革新的必然产物。从我国目前的法律准备、行政执法、司法实践、现实状况等方面看，确立行政公益诉讼制度已势在必行。
(一)确立行政公益诉讼制度，是实现宪法宗旨和完善行政诉讼制度的需要
我国《宪法》规定：中华人民共和国的一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。但由于国家规模的庞大和社会事务的复杂，人民一般通过代议制的方式管理国家事务。“代议制最大的弱点在于，它并不能保证社会每一个成员都直接地参加国家的管理，而只能通过他们的代表以及由代表再行选择授权的人来实行国家管理……国家公诉的异化和层级授权方式的存在是导致诸如官僚主义、以言代法、以人代法、有法不依、违法不纠，削弱和破坏民主法制制度的主要原因。”在这种情况下，最有效的方法就是提起公益诉讼，以实现宪法所规定的民主、监督内容。此外，我国《行政诉讼法》的立法宗旨有两个：一是保护公民、法人和其他组织的合法权益；二是保障行政机关依法行政。虽然私权益的保护是行政法乃至一切部门的终极宗旨，但若行政机关不依法行政，私权益也就无从保护。因为即使行政机关的违法行为和不作为尚未实际害及某个私权益，但它其实损害的是更多的私权益，且其行为本身就是对行政法治的破坏。行政诉讼法的两大宗旨表明，私益诉讼无法取代公益诉讼的作用，对公益的保护与对私益的保护同等重要，建立公益诉讼制度才能完善整个行政诉讼制度。
(二)确立行政公益诉讼制度，是由我国现状决定的，是公共利益保护之需要
我国正处于经济体制及政法体制的转型时期，环境保护、可持续发展、社会公正等一些同社会全体成员共同利益和长远利益相关的新问题，不断涌现出来，例如曾轰动一时的重庆綦江大桥垮塌事件、陕西富平县的“舞女”当法官事件等。在有关部门不管不问的时候，若能允许民众提起诉讼，岂不可以防止诸如此类惨剧的发生或丑剧的上演？此类事件的层出不穷，使得对公共利益的保护变得更加迫切。此外，地方保护主义、行业保护主义的存在以及行政管理部门的监管能力和人力资源有限等因素，也使得公权力对公共利益的保护极为有限。因此，建立公益诉讼制度，不再将原告资格局限于私益直接受损之情形，使大部分公共利益被侵犯的案件被纳入司法审查的范围，是遏制那些层出不穷、触目惊心的侵犯公益行为的有效渠道。
(三)确立行政公益诉讼制度，是我国加入WTO的需要
WTO诸多协定中，将当事人提起诉讼的资格规定为：受到须经审查的行政行为的不利影响，均可提起诉讼。可见WTO对行政诉讼原告资格作了非常宽泛的规定，笔者认为其中就包括当事人享有提起公益诉讼的权利；除此之外，加入WTO还要求行政终裁行为转为司法终局行为。入世后，外资的进入使得中外合资的机会更为广泛，不法外商利用中外合资的机会侵吞我国国有资产或地方管理部门与国有企业老总利用合资机会捞取地方利益或个人利益的现象有进一步发展的可能。因此全面利用各种防护手段，尤其是公益诉讼，实为必要。
(四)确立行政公益诉讼制度，符合诉讼经济原则
所谓“诉讼经济是指以较小诉讼成本，实现较大的诉讼效益，或者说为实现特定的诉讼目的，应当选择成本最低的方法与手段”。众所周知，公益诉讼责任往往是民事责任、行政责任和刑事责任相叠的混合责任。按照我国现行诉讼法规定的诉讼模式，需要承担民事责任的则要提起民事诉讼，须承担刑事责任的只能通过刑事诉讼制度解决。这样，一个公益诉讼案件可能需要根据不同的诉讼法提起诉讼，显然，这不符合诉讼经济和效益的要求。此外，公益诉讼有预防的功能，它的提起不以实际损害发生为要件，可将一些巨大的损害消灭在萌芽状态，实际上用较小的司法投入保护了较大的社会利益。因此，通过行政公益诉讼，使诉讼经济的实现成为可能。
四、构建我国行政公益诉讼制度之我见
对我国行政公益诉讼的研究要谨慎严密。我国关于行政公益诉讼制度的诸多领域仍处于幼稚和滞后状态，缺乏深度，这是我国没有尽早建立行政公益诉讼成文立法的主要原因之一，对实践的问题也缺乏针对性的探讨，真正深入实践进行考察很有必要。如乔占祥诉铁道案等诱发了我国政府制度变迁，切入实际改变现有行政诉讼体制之设想。“面对行政公益诉讼与传统诉讼制度的冲突，各国并没有因此立即对现行诉讼制度进行改造，而是在既有的法律制度框架内通过审判实践扩充相关法律条文的内涵来实现。”如美国，最高法院不仅通过私人检察官理论达到了行政公益诉讼的起诉资格问题与联邦宪法第3条规定的起诉资格的衔接，并且对利害关系当事人的概念的解释越来越宽泛。但是，诉讼制度上的变迁并不是要建立一种独立的行政公益诉讼，制定成文法，而应是在现有的诉讼制度框架上，增加或修改一些条款，以求能为公益损害提供及时有效充分的司法救济，或者推广判例制度的使用，建构有特色的行政公益诉讼。
行政判例虽不能作法律渊源，但是其使用也会推动我国行政公益诉讼制度的发展，但考虑到公益诉讼案件的复杂性、涉及面广的自身特点，对公益诉讼的管辖范围应作适当的限制，如在级别管辖上统一由中级人民法院以上管辖，地域管辖仍沿用一般的行政案件的管辖原则。应该说，我国也存在着行政判例的雏形——最高人民法院公报案例和最高人民检察院依据《裁判文书公布管理办法》公布的裁判文书。另外，修改或完善行政公益诉讼相关的法律、法规，应从以下几方面入手：
首先，放宽原告资格。在我国，大部分学者都赞成对公益诉讼予以保护，并提出了各种不同的诉讼制度构想。因此，对原告资格必须作出统一界定。“原告资格问题是一个程序问题，但它决定着司法审查程序能否启动的问题，关系着什么样的人有权提起行政诉讼以及行政诉讼法在何种范围内保护公民、法人或其他组织的诉权问题。”取消传统行政诉讼的“直接利害关系说”为纠正公共性行为、维护公共利益之需要，应该借鉴外国的经验，对“利害关系说”作扩张性的解释，只要有间接的利害关系一般都可以提起诉讼。同时借鉴国外法的经验，依据违法行政行为的侵害对象国家、社会公共利益和其他相对人的合法权益划分三个不同主体，并在相关的法律、法规中确立起来，使其益于诉讼。
其次，拓宽受案范围。当然也要注意，为了保护行政公益诉讼的严肃性，防止“恶意诉讼”、“滥诉”，公益诉讼应该以其违反了明确规定为要件，禁止无限类推。可以先在选举、环保、国有资产保护、垄断性行业、同业竞争等几个矛盾尖锐的领域引进公益诉讼法，同时也将抽象行政行为纳入可诉范围。“从切实保障国家、社会公共利益出发，未雨绸缪，在违法抽象行政行为实施前，通过司法审查的手段，组织其实施，是十分必要的。”
最后，完善操作程序。对于操作程序的完善，也是在相关的法律法规中进行修改和完善，必要时可以制定紧急程序。
1.严格立案审查程序。公益诉讼涉及公共利益，不管胜诉或者败诉都将对社会存在很大的正面效果和负面影响，也有一些人想借诉讼之机进行炒作。因此，人民法院内部应该严把关口，可以设立专门的公益诉讼预备审查委员会，对案件进行立案，决定是否受理。
2.取消诉讼时效的限制。虽然我国现行《行政诉讼法》有关于诉讼时效的规定，但是由于公益诉讼是基于保护国家利益、社会公共利益所需的，理应不受诉讼时效的限制。
3.“重组合议制”审理。公益诉讼案件类型特殊、关系复杂，涉及了宪法与行政法的内容，适用法律难度大，一般用独任制无法胜任，应该运用合议制审理，并由审判长负责。同时，取消“固定合议庭”，采用较为灵活的合议庭重组制度，使案件审判人员由非固定的审判人员组成。
4.诉讼处分权规则特殊。基于公益诉讼的目的是为了维护国家社会、公众而进行的诉讼，其诉讼权利是来自于国家的，不像私益诉讼可以处分其诉讼权利，也就是说不适用调解制度。并应注意，除非被告主动补救了其侵犯公益的行为，否则，不可以撤诉。
5.举证责任应该为说服责任。行政诉讼的举证责任，学界普遍认为是用一种倒置责任。在行政公益诉讼中，由于公益案件的复杂与模糊性，最好采用说服责任。“说服责任，是当事人对自己行为的合法性承担说服的义务，否则会遭到不利的裁判，这种义务是一种不能分配的义务，只能由一方当事人承担。”
《若干解释》第二十七条规定，在起诉被告不作为的案件中，原告承担证明其提出申请事实的举证责任。因而，有关对公益损害或者可能损害的事实证据，应由原告负举证责任。
6.费用承担方式的改进。公益性案件一般牵涉面广，诉讼费用非常可观，如果加大诉讼费用，便与强迫公民放弃公益诉讼没有什么区别，必须减轻公众因提起公益诉讼所应承担的费用，在相关的法律规定中作出对诉讼费用的分担有利于原告的规定。
五、完善公益诉讼的有利途径
1.公益诉讼要求政府信息公开。在行政公益诉讼下，政府信息公开成为必要，只有了解政府的工作情况，才能对政府的工作进行评价，作出判断，实施监督。这样，公益诉讼的提出才有条件，有依据。但是，“我国从总体上说还没有建立信息公开的法律制度，还没有专门的信息公开法以及与之配套的法律”。行政公益诉讼要开展得顺利，政府信息公开制度应是不可或缺的重要制度，意义重大。因而，要科学探索政府信息公开这一新问题。
2.赋予检察机关行政公益诉讼的诉权。要切实开展行政公益诉讼，一个不可缺少的前提是确立一个适格的公益诉讼的主体。在我国，人民检察院在刑事案件中负责提起公诉。同时，借鉴国外的做法，在法律上赋予检察机关提起行政公益诉讼的诉权。然而，行政公益诉讼的案件受侵犯的对象主要是抽象的国家和社会公共利益，难以确定一个直接、具体的受害人来担当原告。如此一来，行政公益诉讼将会无法找到一个适格的原告，出现了一个谁都有权管，却谁也管不了的局面，公共利益受到白白损失，造成公益诉讼的审理盲区。由检察机关担此重任，这是由公益诉讼的特殊机制和检察机关的性质所决定的，它不是《民事诉讼法》和《行政诉讼法》所规定的因权利受当然获得的诉权，检察机关的诉权只能是由国家授予的。它对争议的客体没有直接处分的权利。
3.筹集诉讼费用的资金。在检察机关的专门检举机构中设立公益诉讼的资金库，其来源可以是国家的固定拨款、公益事业人士的捐赠、行政机关败诉赔偿金等，建立起以政府拨款为主、多渠道出资的诉讼费用来源体制，使公益诉讼有最低资金的保证。这样，公民将会更加积极地参与检举，监督行政机关的行政行为，使其依法办事、依法办案。
(作者系上海市闸北区人民法院法官)
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