文 许珑申
我国宪法对公民的财产权保护以及限制都作了原则性规定。在笔者从事的行政审判中，遇到不少公民财产权与公共利益行使之间冲突的实例。如何平衡两者关系和考量两者的权利边界是我们经常遇到的难题。
经常听到一句话：“没有财产就没有尊严。”在现代法治社会中，财产权与公民的生命权、自由权一起构成了公民最基本的权利体系，体现着人的基本价值与尊严。对公民而言，“财产权是个人自由的渊源和保障，它是自由的个人所必不可少的”①。黑格尔说：“人唯有在所有权中才是作为理性而存在的。”②因此，无论任何国家、任何种法律体系，对财产权均予以不同形式、不同程度的保护，主要是通过规定权利主体、权利对象、权利的实现方式、权利的救济等方式来实现的。随着我国法治化进程的加快，私人财产权的范围日益宽泛，保护力度也随之加大。我国第四次修宪对公民财产权的保护直接概括规定为：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”《民法通则》第七十五条亦规定：“公民的合法财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收。”
①路易斯·亨金等著《宪法与权利》，三联书店1996年版，第154页。
②黑格尔：《法哲学原理》，商务印书馆1982年版，第50页。
由于现代法治国家均以社会职务为理论基础，故各国立法不约而同地对财产权保障作某些限制性规定。美国宪法第五修正案规定：允许政府为公共目的而对私人财产进行征收或规制。我国在2004年3月修宪之前，宪法上只有土地征用的规定而没有征收公民私有财产的规定，直到第四次修宪之后，才在宪法修正案第二十二条中规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿。”但以上仅为原则性规定，在司法实践中必须结合具体情况，对涉案的个人财产权、公共利益实现的社会价值以及相关法规尤其是地方性法规、规章等作综合整体评价才能给出公正的裁判结果。
2000年8月，某市人民政府确定由市住宅发展中心对该市危旧住房进行维修改造。11月，市规划局下文同意市住宅发展中心对属危旧风貌保护建筑范围内的该市某处29号、40号住宅实体建筑实施维修加固。2001年8月，该市市政府批准将上述住宅在内的整治改造范围内的房屋以保护危旧风貌建筑为由纳入政府决定拆迁项目，由市住宅发展中心对居民进行货币化补偿。2002年2月，该市房屋拆迁管理办公室核发了拆迁许可证。该项目方案为居民由住宅发展中心予以货币化补偿迁出，原住宅经维修加固后通过拍卖等市场化形式重新安排使用。某居民属29号房屋私房业主，在其住房内能直接欣赏海景。该居民认为：对该楼主体进行维修加固，并不需异地安置，维修结束后，应由居民继续居住使用。要出让房屋，需双方在自愿协商的基础上交易，该房由于地理位置绝佳，市场交易价远高于政府规定的补偿价，故拒绝搬迁。双方相持不下，市住宅发展中心遂申请裁决，该市房屋拆迁管理办公室受理后作出市住宅发展中心按政府规定标准单价补偿该居民的裁决，该居民不服，提起行政诉讼。该争议发生至今，原告在诉讼之外，还尽其所能四处上访，上述搬迁范围内，只有该居民一户仍居住于此；而市住宅发展中心在付出几百万元成本后，仍然无法开工。可见，在现有法律框架下，作为房屋所有者的居民和实施征收的该市政府均遇到了困境，双方付出了巨大的成本，虽选择了法律途径，但法律在实施中无法为各方获得应得的收益提供畅通途径。在类似的案例面前，我们不得不进行痛苦的思考：究竟应当保护公民的私有财产权还是支持政府为履行保护城市风貌之职责而行使的征收行为？如何平衡保护公民财产权与实现社会公共利益？何种法律规则能够调整或激励此类法律关系主体的行为符合社会最优？
从行政法角度，行政主体强制取得相对人的不动产并对该不动产予以处置的行为称为征收。由于不动产的核心是土地及房屋，因此，对土地及房屋的征收构成了征收的重点①。我国土地所有权归国家和集体，这些土地每天由各类主体使用着，当然也有闲置着的。对一块闲置土地的使用权进行再分配是一件极其轻松的事(闲置土地的使用权不存在收回)。但是当国家需要收回被正在使用土地的使用权时，就遇到了如何处理地上附着物的问题。因此，我国建立起独立于土地征收制度的房屋拆迁制度，所以房屋拆迁制度实际上是国家针对财产权利人的房屋的一种征收制度。目前，我国就政府征收所涉及的最高位阶立法是行政法规，即国务院颁布的《城市房屋拆迁管理条例》，而直接被用于操作的往往是各地政府(包括职能部门)和人民代表大会结合当地实际情况制定和颁布的有关地方性法规、地方规章乃至规范性文件。我们不难发现，征收主体和立法主体是一个人或一家人，因此立法中对征收保护的倾斜就在所难免了。如该市人民代表大会制定并直接适用的拆迁条例中，除了与《城市房屋拆迁管理条例》相类似的条款以外，还授权增加了市政府及下属区、市政府决定的其他搬迁项目，并将此纳入拆迁制度的适用范围。该授权性法条成为当地政府征收私人房屋的法律依据。上述两个立法囊括了一切建设项目所需要的房屋搬迁，意味着不论是公共利益还是商业需要，只要建设项目取得了合法的批准手续，拆迁人就可以征收公民的房屋。因此，要删除立法上的缺陷，准确地把握个案中私有财产权与政府征收之间各自的权利界限，有必要引入公共利益标准进行审查和判断。既要考虑到为公共利益而采取的国家政策的价值，同时又要考虑到社会正义的价值①。
①王克稳：《论房屋拆迁行政争议的司法审查》，载《中国法学》2004年第4期。
上文案例中征收的实质内容是该市市政府先行投资对危旧风貌保护建筑进行整治改造，以保护该市风貌建筑特色，增强城市综合竞争力，并通过市场化形式重新安排房屋产权以收回投资。当然，该征收行为绝不能以盈利甚至暴利为终极目标。否则，对被征收者就构成欺诈。因此，从行政管理的价值取向判断，该征收行为是符合社会发展要求的。但是，以法官判案所特有的理性思维分析，案例中所涉及的公共利益具有概念内容的非确定性，而这种非确定性又通过其利益内容的不确定性和收益对象的不确定性反映出来。所以，这一个案的利益衡量的正确与否直接左右着裁判结果的公正性。上文中笔者已对拆迁立法持批评态度，跳开立法宗旨，不妨以常识判断的方法来衡量两者利益大小。日本学者加藤一郎认为：“法的判断既不受常识的约束，也不应是反常识的。”故而“在最初的判断过程中，有意识地将既存的法规排除在外，首先以全部白纸的状态对这一事件应该如何处理加以考虑”①。该案例一项主要的争议表象就是市政府确定的补偿标准价与该居民认为的房地产市值价之间的落差。双方意见相持不下，实际上都各有偏颇，唯有通过对该房产的评估才能得出一个客观的结论。同时笔者认为，为公共利益而进行的征收，对被征收者除了进行必要合理的补偿以外，还应当予以适当的激励。否则，在第四次修宪所确定的公民私有财产权保护原则昭示下，以现有的待遇补偿该居民显然背离宪法原则，也为风貌保护这样的公共物品提供的正当性打了折扣。所以，在不低于被拆除房产评估价的基础上给予该居民公平合理的补偿，同时判令该居民限期搬迁，打破僵局，使公共利益与公民财产权得到平衡和保护。
①韩大元：《私有财产权入宪的宪法学思考》载《法学》2004年第4期。
(作者系上海市卢湾区人民法院法官)
①加藤一郎：《民法的解释与利益衡量》，法律出版社1995年版，第92页。
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